RAPORT ⟩ Jaak Aaviksoo hariduskuludest: nii ei saa ühte majapidamist üleval pidada

Hariduskulude analüüsi tutvustus. Foto: Tairo Lutter

Täna avalikustati akadeemik Jaak Aaviksoo koostatud hariduskulude raport, mis selgitas välja, kuhu kulub Eesti haridusraha, kas senine kulude struktuur on asjakohane ning millised on võimalused haridussektori eelarve otstarbekamaks kasutamiseks. 

Haridus- ja teadusministeerium (HTM) tellis hariduskulude analüüsi, sest on tekkinud vastuolu Eesti rahvusvahelises võrdluses suhteliselt kõrgete hariduskulude ja haridussektori tajutud alarahastamise vahel.

Eesti kulutab ca 6 protsenti oma SKTst haridusele, mis on üks kõrgemaid OECD ja Euroopa Liidu riikide hulgas. Hoolimata suurest valitsussektori hariduskulude osakaalust on õpetajate palgatase rahvusvahelises võrdluses madalamate seas. Selgitamaks välja, kuhu kulub Eesti haridusraha, kas senine kulude struktuur on asjakohane ning millised on võimalused haridussektori eelarve otstarbekamaks kasutamiseks, algatas haridus- ja teadusminister hariduskulude analüüsi. Raport annab ülevaate 2023. aasta septembrist 2024. aasta maini läbi viidud analüüsi lähtekohtadest, metoodikast, tulemustest ja järeldustest. 

Eesti hariduskulutused on suhteliselt kõrged, ületades veerandi võrra ELi keskmist taset ning jäädes alla vaid Rootsile ja Belgiale. Suhtena valitsussektori kogukulutustesse on Eesti kulumäär Euroopa Liidu kõrgeim, ületades ELi keskmist 50 protsendi võrra, kirjutatakse raportis. 

Hariduskulude juures on oluline arvestada, milline on selle dünaamika pikema aja jooksul. Eurostati andmetel põhinevast võrdlusest Eesti, Soome (üks Eesti eeskujuriike hariduse alal), Läti (sarnase lähiajalooga riik) ja ELi hariduskulude muutuste kohta aastatel 2013−2022 on näha, et kulude tase on suhteliselt stabiilne, kusjuures Eesti, Soome ja Läti kulude määr ületab üsna ühtlaselt 20−30 protsendi võrra ELi keskmist taset. 

Eurostati andmete põhjal paistab silma investeeringute osakaal Eesti hariduskuludes, mis on ELi kõrgeim ja ulatub 14,9 protsendini, ületades ligi kaks korda ELi keskmist (7,8%). Samal ajal jääb Eesti tööjõukulude osakaal jooksevkuludes ELi keskmisele alla – vastavalt 67,5 ja 69,2 protsenti, kusjuures riikides, kus tööjõukulude osakaal on Eestiga võrreldes madalam, on see suuresti tingitud sotsiaaltoetuste märkimisväärsest osakaalust. Eesti sotsiaaltoetuse osakaal jooksevkuludes on 2,7%, Põhjamaades 5−6% ja Taanis isegi 15% (ELi keskmine on 3%).

Aaviksoo: nii ei saa ühte majapidamist üleval pidada

Aaviksoo tõdes, et sellest, miks ja kui palju kulutatakse, ei saa midagi aru. «Selleks, et sellest aru saada, tulebki istuda maha ning dokumente nõuda. Tegelikult seda suurt pilti ei ole. See, et riigikogu kurdab, et nad ei saa aru eelarvetest – keegi ei saa aru. Tegevuspõhine eelarve ei ole ei eelarve ega ka tegevuspõhine... Kui me seda ei muuda, siis vastasel juhul me kulusid kontrolli alla ei saa,» nentis Aaviksoo. Ta rõhutas, et hariduse sisu ja raha planeerimine on täiesti lahus ning formaalselt vaid suheldakse. «Nii ei saa ühte majapidamist üleval pidada,» lausus Aaviksoo.

Ta tõi välja, et näiteks kuluarvestust ei viida paralleelselt läbi. «Paljudel juhtudel käivitatakse protsessid, mille puhul ei ole rahalistele vahenditele vastuseid saadud või ei teata, kust neid (raha) leida. See ei võimalda kulusid juhtida! Kui sinna lisada juurde tõsiasi, et meil ei ole koolidel terviklikku eelarvet, näiteks paljudel juhtudel ei maksa elektriarveid direktor – need juhtimisküsimused löövad siit ja sealt välja. See on üks nõrk koht,» rääkis Aaviksoo.

«Täna ei ole selge see, kellel on mis vastutus. Näiteks direktorid võtavad õpetajaid tööle, kuid palka maksab neile KOV ning tegevustoetust saavad nad regionaalministeeriumist. Kui on jama majas, siis tullakse murega ministeeriumisse,» kirjeldas Aaviksoo. Tema hinnangul võiks riigi tasemel tegevuspõhise eelarve ära muuta.

«Me räägime, et õpetaja on kõige tähtsam, kuid samal ajal õpetajate palgad moodustavad väga väikese osa eelarvest. Jääb mulje, et enne makstakse kõik arved ära ja siis ülejäänud raha eest püütakse tasustada inimesi. Tegelikult on vaja tähelepanu pöörata inimestele, sest nemad määravad palju rohkem,» lausus Aaviksoo.

Ka minister Kristina Kallase sõnul vaadatakse üle hariduse investeeringud: kas uusi koolimaju on nii palju juurde vaja. Eesti hariduse investeeringud on kaks korda kõrgemad kui Euroopa Liidu teistes riikides.

Kuluarvestuse probleemid

Kuluarvestuse üldine probleem on ebaühtlus asutuste kulude kajastamisel. Konkreetsemate järelduste tegemiseks tuleb iga kord kontrollida kajastamise metoodikat ja sellest kinnipidamist. 

Alushariduse puhul tuleb välja, et EHISesse kantud lasteaiakoha maksumused kõiguvad lasteasutuste kaupa (KOVide omavahelise arvelduse alus) vahemikus 0−988 eurot kuus ja on keskmiselt 383 eurot kuus (Tallinnas 302,70 eurot kuus). 

«See viitab olulistele metodoloogilistele erinevustele alushariduse tegelike kulude arvestamisel. Kui soovida EHISe andmetelt sisulist tähendust, tuleks välja töötada ühtne metoodika,» selgitas raport. KOVide esitatud kuluhinnangud katavad 60−70 protsenti tegelikest kuludest ja on väga ebaühtlased. Tegelik arveldussumma tundub olevat väiksem kui saldoandmikus kajastub (deklareeritud 4000 eurot, tegelik 6000 eurot). Ka ei sisalda tegevuskulu arvutamise metoodika investeeringukomponenti.

Üldhariduse puhul esitavad KOVid andmeid üle oma haldusala konsolideeritult, st kulude jaotus kooliti võib suuresti erineda. «Ka osa majandamiskulusid kaetakse KOVides tsentraalselt ja nende jaotust koolide vahel ei ole lihtne kindlaks teha. Sama järeldus kehtib osaliselt ka riigikoolide puhul, kus ühtsetel alustel koostatud saldoandmik esitatakse vaid kogu HTM haldusala kohta,» kirjutati raportis. 

Seetõttu on kuluanalüüs koolide tasemel raskendatud ja tulemused kohati võrreldamatud. «Et jälgida koolide rahakasutuse efektiivsust, vääriks arutelu, kas kehtestada koolipidajatele ühtsed reeglid koolide finantstegevuse kajastamisel. See võimaldaks langetada paremaid juhtimisotsuseid,» toodi välja. 

Sarnaselt üldharidusega ei ole kutse- ja rakenduskõrgkoolide kulusid võimalik analüüsida õppeasutuste kaupa, kuna andmed on üle haldusala konsolideeritud ja osa kulusid katab ministeerium otse.

«Kutsehariduse finantsarvestuses võiks kaaluda, kas oleks otstarbekas eristada majandamiskuludes sisalduvat taristu ülalpidamiseks kuuluvat halduskulu ja õppekavade täitmiseks kuuluvat õppematerjalide kulu,» kirjutatakse raportis. 

Ka on kutsehariduse raamatupidamisarvestuses ebajärjekindlust kulude klassifitseerimisel tegevusalati: kutsekoolid deklareerivad kulusid lisaks kutsehariduskoodile 093 ka teiste tegevusalade alt (095, 096 ja 098). «Rakenduskõrgkoolide kutseõppe koodiga kulud moodustavad vaid (väiksema) osa seal antava kutsehariduse kogukuludest,» selgus analüüsis.  Rakenduskõrgkoolide pakutava kutseõppe rahastuses ei sisaldu halduskulude komponenti, st ruumide ja hoonete kulusid. «Kutseõppe kuluks saab kool kanda vaid kutseõppe eelarves eraldatud raha. Seetõttu kajastuvad rakenduskõrgkoolide kutseõppega seotud hoonete ja ruumide kulud kõrghariduskuludes,» selgitati välja. 

«Lisaks õpetajatele on kutsekoolides palju õppetööga seotud tugitöötajaid. Et vältida moonutusi õpilaste arvus õpetaja kohta või õpetajate keskmise palga arvestuses, tuleks kaaluda, kuidas kuludes kajastuvat erisust välja tuua,» kirjutatakse raportis. 

Ülikoolid aga deklareerivad täienduskoolituse kulusid eri põhimõtete alusel. «Oluline oleks teada, kas täienduskoolitust pakutakse riikliku rahastuse arvelt või kaetakse kulud õppijate poolt või sihtotstarbelistest eraldistest. Ka hariduse teadus- ja arendustegevuse ning hariduse halduse kulude deklareerimine vajab ühtlustamist,» toodi välja.