Riigikontroll: omavalitsused ei vali erapartnereid läbipaistvalt

Lepingu sõlmimine Foto: SCANPIX

Riigikontroll leidis, et kohalikud omavalitsused ei ole tihti avaliku ja erasektori koostööle ehk averusele* esitatavatest nõuetest teadlikud ega analüüsi, kas projekti elluviimine koos erapartneriga on kõige otstarbekam.

Erapartneri valimine koostööks ei toimu riigikontrolli hinnangul läbipaistvalt.

Riigikontroll auditeeris kohalike omavalitsuste koostööd erapartneritega avalike teenuste pakkumisel.

Uuriti 15 avaliku ja erasektori koostöö- ehk averusprojekti, mille üheks osapooleks oli kohalik omavalitsus või tema ühing ja teiseks osapooleks eraettevõte.

Auditi käigus hinnati omavalitsuse või temale kuuluva ühingu tegevust projekti elluviimisel: kas erapartner oli välja valitud riigihangete seaduse kohaselt; kas projekti elluviimiseks võetud pikaajalised rahalised kohustused on kajastatud õigesti ning kas projekte on eelhinnatud põhimõttele järgi, et avalike teenuste osutamine peab toimuma soodsaimatel tingimustel.

Tüüpilist averust (inglise keeles public-private partnership, PPP) iseloomustab asjaolu, et erapartner osaleb projekti väljatöötamisel ja elluviimisel ning majandab tavapäraselt seda pikema perioodi jooksul ning selle eest maksab lõpptarbija või avalik sektor.

Averuse teine iseloomustav joon on riskide jagamine avaliku sektori ja erapartneri vahel selliselt, et valdkonnaga seonduva riski kannab osapool, kellel on valdkonnas rohkem kompetentsust.

Mida rohkem riske pannakse erapartneri õlule, seda kulukamaks tavapäraselt projekt muutub, kuna erapartner küsib riskide tõttu suuremaid makseid.

Vallad või linnad algatavad averusprojekte tavapäraselt siis, kui on kiiresti vaja ellu viia mõni arenguplaan, mille jaoks neil omal napib raha, teadmisi ja tahet, mida aga on võimalik hankida erasektorist.

Ülesandeid erapartnerile üle andes tuleb omavalitsustel kaaluda, kas see on maksumaksja jaoks parim ja efektiivseim lahendus.

Riigikontroll leidis, et enne averuse kasuks otsustamist ei analüüsitud ühelgi juhul, kas averuse eelistamine teistele koostöövormidele on põhjendatud.

Samuti ei tehtud põhjalikke riskihindamisi ega üritatud analüüsida, kas on mõistlik siduda omavalitsus pikaajaliste rahaliste kohustustega tulevaste põlvkondade arvelt.

Erapartneri valikul oli omavalitsuse jaoks otsustavaks finantsvõimekus, tagaplaanile jäi kompetentsus projektiga seotud valdkonnas.

Samas oli mõnel juhul põhjalikult analüüsitud projekti ehituslikku ja majanduslikku osa (Tallinna Loopealse elamud, Vändra Tervisekeskus, Värska Koidula piiripunkti parkla jt).

Rohkem kui poolte auditeeritud projektide puhul ei saanud kohalikud omavalitsused aru, et tegu on averusprojektidega, mille elluviimisel tuleb arvestada mitme seadusega.

Teadmatuse põhjus on paljuski selles, et averust reguleerivad õigusaktid ei ole üheselt mõistetavad, averuse teoreetiline käsitlus ei ole selge ning seesuguseks koostööks puuduvad vajalikud juhtnöörid.

14 projektist üheksa puhul ei olnud omavalitsus erapartneri valimisel lähtunud riigihangete seadusest.

Kümnest ehitustööde kontsessioonist (pikaajaline lepinguline luba mõne sellise ehitise rajamiseks ja kasutamiseks, kus pakutakse avalikke teenuseid) oli riigihankemenetlus korraldatud ainult ühel juhul (Vändra alev).

Kõigil kolmel juhul, kui koostöö erapartneriga seisnes teenuste osutamises, oli riigihangete seadust järgitud.

Kuuest omavalitsusele pikaajalisi rahalisi kohustusi kaasa toonud projektist nelja ei kajastanud omavalitsus kohustusena oma aastaaruandes (sh oli Kuusalu vald enne auditi algust vea finantsarvestuses parandanud).

Viia pikaajalisi rahalisi kohustusi kaasa toonud projektid ellu koostöös erasektoriga oli omavalitsus otsustanud enamjaolt seetõttu, et vältida seaduses neile kehtestatud laenupiiranguid.

Kuigi averusprojekti kulukus võrreldes pangalaenuga on omavalitsustele hästi teada, tingib soov ehitamisega võimalikult kiiresti peale hakata otsustamise averuse kasuks.

Näiteks selgus ühe omavalitsuse tehtud arvutustest, et laenupiirangu vältimise tõttu ette võetud averusprojekt muutis selle maksumaksjale lõppkokkuvõttes ca 50 protsenti kallimaks.

Riigikontrolli arvates tuleb rahandusministeeriumil analüüsida ellu viidud averusprojekte, võtta initsiatiiv projektidega seotud juhiste väljatöötamiseks ja nõustada projektide elluviijaid.

15 auditeeritud averusprojekti jagunesid järgmiselt: kümnel olid ehitustööde kontsessiooni tunnused (st oli antud pikaajaline lepinguline luba mõne sellise ehitise rajamiseks ja kasutamiseks, kus pakuti avalikke teenuseid).

Neist kümnest lepingust kuus tõid omavalitsusele kaasa pikaajalisi rahalisi kohustusi.

Kolmel juhul 15 projektist oli tegemist teenuste kontsessiooniga (st oli antud pikaajaline luba mõne avaliku teenuse osutamiseks) ja ühe projekti (Tallinna Linnahall) elluviimiseks olid omavalitsus ja eraettevõte loonud ühise äriühingu.

Ühe projekti elluviimise omavalitsus auditi ajal katkestas, mistõttu Riigikontroll sellele hinnangut ei andnud.

Riigikontroll ei hinnanud, kas averuse rakendamine on mõistlik, säästlik ja teenib lõppkokkuvõttes maksumaksja huve, sest Riigikontrollil puudub seadusandja volitus hinnata omavalitsuse tegevust tulemuslikkuse seisukohast.

* Uudissõna averus (inglise keeles public-private partnership, PPP) tähistab avaliku ja erasektori koostööd. Sõna tunnustati ühena võitjatest 2010. aasta augustis Vabariigi Presidendi väljakuulutatud sõnavõistlusel.

Aruanne on saadaval siit.