Riigikontrolör kutsub haldusreformiga edasi minema

Riigikontrolör Janar Holm. Foto: Tairo Lutter

Riigikontrolör Janar Holm leiab, et kuigi 2017. aastal läbiviidud haldusreform on toonud kaasa palju positiivset ja toonased hirmud ei osutunud tõeks, tuleb reformiga edasi minna, kuna praegu on jõutud alles poolele teele.

Riigikontrolör avaldas täna blogipostituse, mida vahendame muutmata kujul

Sügisel ootavad kohalikke omavalitsusi ees taas volikogu valimised. Neli aastat tagasi toimunud muudatused omavalitsuskorralduses kergitasid inimeste ootusi, aga tekitasid ka hirme.

On õige hetk küsida, kas hirmud on osutunud tõeks? Näiteks, kas ühinemise tõttu on inimesed jäänud teenusteta ning kogukondade varasem kaasarääkimisõigus on uutes omavalitsustes kadunud? Või on vastupidi – kas just sellise omavalitsuskorraldusega on kõik rahul ja haldusreformi võib pidada lõpetatuks? Nendele küsimustele on minu lühike vastus selge ei.

Allpool selgitan täpsemalt, miks minu arvates on haldusreformiga jäädud poolele teele.

Selleks, et uurida 2017. aasta haldusreformi tulemust, koostas riigikontroll ülevaate «Omavalitsuse teenuste korraldus endiste keskuste lähedastes kantides pärast haldusreformi», mis äsja avaldati. Uurisime, kas risk, et omavalitsuste ühinemine toob kaasa teenuste koondumise suurematesse keskustesse ja tekivad uued ääremaad, on tõeks saanud. Vaatluse all oli 56 piirkonda ehk kanti 10 uues omavalitsuses, kus praeguse omavalitsuse keskusesse jõudmiseks tuleb ette võtta vähemalt 25 kilomeetrit pikem teekond kui enne reformi. Uuritud kandid on märgitud juuresoleval kaardil.

Ülevaate koostamise käigus sai mulle selgeks, et haldusreformiga tehti samm õiges suunas ja risk, et inimesed jäävad reformi tõttu teenusteta, ei realiseerunud. Kui uus vallakeskus ka liikus kilomeetrite taha, siis oskasid omavalitsused leida inimeste jaoks paindlikke lahendusi. Eks oma osa nutikate lahenduste leidmisel ole põhjustatud muidugi ka pandeemiast.

Kokkuvõtlikult öeldes sai kinnitust tõdemus, et omavalitsuse teenuste tase ei sõltu töötaja töölaua asukohast. Üldjuhul on e-teenustega, mis on kombineeritud kohapealse teenindamisega, inimeste vajadused kaetud – seda kinnitasid Riigikontrollile valdavalt ka küsitletud kogukondade esindajad. Selline järeldus ei tähenda aga seda, et väikeses vallas ametnikuga silmast silma suhtlema harjunud inimestel ei oleks tulnud kohaneda muutunud asjaajamisega, näiteks sellega, et nõu saamiseks tuleb helistada vallamajja või oodata, millal ametniku vastuvõtuaeg kätte jõuab. Loodetavasti on nende muudatuste plusspoolel aga ametnike spetsialiseerumine ja asjatundlikkuse kasv.

Mündil on aga ka teine pool: riigikontroll tegi ülevaates mitu järeldust selle kohta, mida reformi käigus oleks saanud ja mida edaspidi tuleks teisiti teha. Toon siin välja kolm järeldust, mida võib võtta ka kui haldusreformi õppetunde.

Poolikud lahendused

Näiteks on 2017. aasta muutused mitmes piirkonnas toonud teenuste mõistliku korralduse mõttes kaasa pooliku lahenduse. Reformi üldine positiivne tulemus ei olnud sama positiivne inimeste jaoks juhul, kui uus omavalitsus moodustus suurema keskuseta väiksematest omavalitsustest. Olulisi teenuseid tarbitakse jätkuvalt suuremates keskustes, mis asuvad naaberomavalitsustes või kaugemal.

Mitmes vallas oldi seisukohal, et teenuste korralduse võimekus nende omavalitsuses oleks tõenäoliselt parem, kui valla koosseisu oleks liidetud ka mõni suurem keskus, seda enam, et reformile eelnenud arutelude ajal oli selline võimalus päevakorral. Mitu aastat hiljem oli tunda veel pettumust, et läbirääkimisteks kulutati toona küll palju aega, aga tulemus ei vasta ootustele. Tagantjärele sooviti, et riik oleks keskustega liitmise nimel ühinemisprotsessi rohkem sekkunud.

Teine järeldus puudutab ühinemislepinguid, kus kokkulepitud sõnastus takistas muutuste elluviimist. Näiteks oli ühinemislepingutes rõhutud valla asutuste säilimisele ega osatud arvestada sellega, et asutuste säilitamisest olulisem on teenuste kättesaadavus. Selliste ühinemislepingute tõttu on muudatused juhtimise korrastamisel jäänud uutes omavalitsustes tegemata. Mitmes vallas tunnistati, et vajadus asutuste võrku optimeerida on tegelikult olemas.

Samuti ei ole sageli teoks saanud kõik ühinemislepingus lubatud investeeringud, sest lubadused olid üle paisutatud. Kõigi kokkulepitud investeeringute tegemise ebarealistlikkus oli asjaosalistele sageli teada algusest peale. Lepingus kajastatud investeeringud olid osa lubadustest, mille toel saadi kogukondadelt ühinemiseks nõusolek. Kavade maht paisutati üle ja uued omavalitsused ei suutnud kavu realiseerida. Omavalitsused selgitasid lubatud investeeringute tegematajätmist peamiselt kahe põhjusega.

Ühelt poolt loodeti ühinemistoetuse võimalustele rohkem, kui seda lõpuks investeeringute tegemiseks kasutada õnnestus (praktikas kulus sellest suur osa koondamishüvitisteks). Samas pakkusid eri osapooled kavadesse ka investeeringuid, millele vajaliku rahastuse leidmine ei olnud algusest peale realistlik. Sageli näidati ka objektide maksumust teadlikult tegelikust väiksemana, et saada kavasse rohkem objekte.

Objektide valikut üldjuhul vastastikku vaidlustama ei hakatud, kuna see oleks võinud ühinemisprotsessi nurjata. Seetõttu lepiti vaikimisi teadmisega, et kava on ülepaisutatud ja seda tervenisti ellu ei viida. Kuigi omavalitsustel oli ühinemisprotsessis võimalik kasutada riigi rahastatud konsultante, jäi vajaka heast nõust, et suunata omavalitsusi selgemaid ja teostatavamaid ühinemislepinguid koostama.

Kolmas järeldus puudutab inimeste kaasarääkimise võimalusi oma kandi elu korraldamisel ehk osavaldu ja -kogusid. Riigikontroll leidis, et osavaldade moodustamine ei ole tihti loodetud tulemust andnud, kuna osavalla esinduskogu liikmed ei tunneta, et nende seisukohtadest midagi sõltuks. Osavallakogu ja vallavõimu koostöö toimib kõige paremini seal, kus osavallakogu on moodustatud piirkonna esindajatest ehk peamiselt olemasolevatest külavanematest.

Kõige kehvemaks lahenduseks koostöö puhul peeti olukorda, kus osavallakogu koosneb volikogust välja jäänud kandidaatidest, kuna neil puudub enamasti tahe väikese otsustuspädevusega kogu töös aktiivselt osaleda. Osavallakogu tegevuse peamise probleemina nägid kogukonna esindajad, et nad ei saa vastu võtta rahalisi otsuseid, sest osavallal puudub eelarve.

Enim sooviti otsustusõigust seltsielu ja heakorra rahastamisel. Samas ei suudetud nimetada, milliseid eelarvelisi otsuseid oleks soov veel kohapeal langetada. Omalt poolt tunnustan aktiivseid külavanemaid ja soovin inimestele rohkem enesekindlust, et nõuda võimalusi oma kandi asjades kaasarääkimiseks!

Uute volikogude valimisega asjad iseenesest paika ei loksu

Kuigi sügisel valitavatel volikogude koosseisudel ei ole valla asjade korda tegemiseks enam eespool kirjeldatud takistusi, s.t takistusi korrastada asutuste võrku või muuta investeeringute plaanid realistlikuks ning valida kogukondade kaasamiseks toimivaimad vormid, ei ole riigivõim oma ülesannet täitnud seni, kuni kohalikku omavalitsemist ei toimu kõigis valdkondades, välja arvatud valdkondades, kus otsuste tegemine riigivõimu tasandil on möödapääsmatu.

Pean eesmärgiks saavutada olukord, kus kohalikud omavalitsused täidavad kõiki ülesanded, mida on mõistlik täita inimestele lähimal tasandil. 2017. aasta reformi tulemus on heaks tõestuseks sellele, et omavalitsuse võimekus on seotud tema käsutada olevate võimalustega ning suurema omavalitsuse sünd mitme väiksema asemel ei too kaasa inimeste teenusteta jäämist.

Omavalitsuste võimalustest rääkides ei pea ma esmajärjekorras silmas raha. Raha jääb minu arvates teisejärguliseks teemaks isegi siis, kui meenutada 2017. aasta reformi skeptikuid, kes soovisid jätta reform tegemata põhjendusega, et omavalitsuste võimekus selle läbi ei kasva, kui kaks väikest ja vaest kokku pannakse – raha sellest ju juurde ei tule. Nüüd näitab kogemus, et ka kasinate võimaluste liitmine kasvatas omavalitsuste võimekust ehk potentsiaali hakkama saada.

Kuna uute volikogude valimisega kohaliku omavalitsuse korraldus iseenesest paika ei loksu, väljendan oma ootust valitsuse ja seadusandliku võimu tegevuse suhtes kahe märksõnaga: usaldus ja otsustusõigus. Kohalike omavalitsuste lai otsustusõigus ei hõlma minu arvates mitte ainult omavalitsuse tegevusvaldkondi, s.t mida ja kuidas teha, vaid hoopis laiemat õigust otsustada ise ka seda, kust nende raha tuleb.

Keerukamalt sõnastades tuleb kohalike omavalitsuste enesekorraldusõigust laiendada käsikäes senise olematu finantsautonoomia sisuliseks muutmisega. Omavalitsuse õigus otsustada kogu raha üle on piiratud seni, kuni osa omavalitsuse raha on n-ö sildiga, samuti siis, kui omavalitsuse valikuvõimalus ise rahastamisallikate vahel valida on peaaegu olematu.

Mis on kohalike omavalitsuste rahastamisel viga?

Võib küsida, mis täpselt kohalike omavalitsuste rahastamisel siis praegu ikkagi viga on? Andis ju riik pandeemiakriisis omavalitsustele raha juurde, ning vastupidi kardetule pole omavalitsuste rahaline olukord pandeemias kannatanud, sest majanduskasvu ootamatult positiivne trend on kasvatanud omavalitsuste tulusid märkimisväärselt. Põhimõtteline probleem ei seisne aga selles, palju raha omavalitsustele anda, vaid selles, kas omavalitsused saavad ise otsustada rahateenimise allikate üle ja leida lahendusi kulutuste kandmiseks.

Kujundlikult võiks omavalitsuste praegust rahastamissüsteemi kirjeldada nii: pere rahakotti laekub alati ühtmoodi kindlate põhimõtete alusel kujunev summa, pere ise juurde teenida eriti ei saa, kulukamate eesmärkide nimel rohkem tööd teha või prioriteetide nimel kokku hoida pole võimalik. Lisaks on suurel osal rahal küljes sildid, milleks seda kasutada tohib. Huvi efektiivsem olla või eesmärgi nimel nutikaid lahendusi leida on pärsitud.

Kohalike omavalitsuste finantsautonoomia sisuks on valikuvõimalus otsustada oma tuluallikate üle, näiteks kehtestada kohalikke makse. Olen nõus, et muutunud maailmas teevad uut tüüpi majandussuhted ja töötamise vormid ning mobiilsus kohalike maksude kehtestamise ja rakendamise raskemaks. Paratamatult ei suurenda kohalike maksude loetelu laiendamine ka kõigi omavalitsuste sisulist otsustusõigust, sest see, mida ühes omavalitsuses maksustada, puudub teises omavalitsuses sootuks.

Nii ei ole vale ka väide, et kohalike maksude osakaalu suurenemine suurendab ühtlasi ka omavalitsute ebavõrdsust, mida riik peab taas tasandama hakkama. Samas ei peaks see automaatselt välistama arutelu kohalike maksude üle, sest maailm tunneb tasandusvariante, mida sellises olukorras rakendada. Ühte omavalitsuste finantsvõimekuse alusel tulude ümberjagamise meetodit nimetatakse näiteks Robin Hoodi meetodiks. Riigikontroll on seda varem kirjeldanud oma 2017. aasta aruandes «Kohalike omavalitsuste rahastamine».

Lisaks on Riigikontroll juba varem juhtinud korduvalt tähelepanu sellele, et kohalike omavalitsuste rahastamissüsteemi tuleb põhimõtteliselt muuta. Näiteks soovitas Riigikontroll liikuda haridustoetuse sihtotstarbe kaotamise suunas, et muuta see omavalitsuste n-ö sildita tulubaasi osaks. Riigikontrolli analüüsi põhjal motiveeriks see omavalitsusi pingutama oma ülesannete täitmisel inimestele paindlikke lahendusi leidma. Seejuures ei ole vaja karta õpetajate palgatõusu peatumist, sest õpetaja kohustuslik alampalk on kehtestatud ühtsena üle Eesti. Esialgu peaks kohustuslik alampalk jääma toeks soovitud palgatasemeni liikumisel.

Näiteks toimus viis aastat tagasi, 2016. aasta 7. aprillil Riigikogus hariduse rahastamise teemaline olulise tähtsusega riikliku küsimuse arutelu. Riigikontrolli esindaja ütles arutelul peetud ettekandes, et haridustoetuse rangelt sihtotstarbelise raha staatusest vabastamisega ei juhtuks mitte midagi hullu: «Riigil peaks olema omavalitsuste vastu sedavõrd usaldust, et ülesannet täita andes on julgust anda ka vastutus. Seda eriti olukorras, kus me loodame, et haldusreformi tulemusel tekivad omavalitsused, kel on kõik eeldused oma ülesandeid täita.»

Nüüd, 2021. aastal, kui omavalitsusi on 213 asemel 79, ei tohiks omavalitsustel ja mitme tasandi omavalitsusliitudel olla ületamatult keeruline leppida kokku õpetajate palgatõusus nende esindusorganisatsioonidega. Eeskuju selliseks koostöövormiks on võtta nii riikliku alampalga kui ka kohalike omavalitsuste ja valitsuse eelarveläbirääkimistelt.

Samal 2016. aasta riigikogu arutelul küsis reformierakondlasest kultuurikomisjoni esimees sihtotstarbelise haridusraha kohta väga põhimõttelise küsimuse: «Kas see on Haridus- ja Teadusministeeriumi poliitika korraldamise instrument või peaks see olema omavalitsustele piisava tulubaasi tagamise instrument, võimaldamaks neil täita seadusega pandud ülesandeid ja otsustada kohaliku elu küsimuste lahendamise üle?». Väga päevakohane küsimus ka tänases kontekstis, millele valitsus haldusreformi jätkuarutelul vastama peaks.

Tunnetan, et avalikkus, kohalikud omavalitsused ja poliitikud on valmis tõsiselt arutama omavalitsuste rahastamissüsteemi muutmise üle. See oli oluliseks teemaks mitmes väga heas ettekandes äsja toimunud linnade ja valdade päevadel Tallinnas ning loodetavasti jätkub arutelu Tartus peatselt toimuval omavalitsuspäeval.

Kuidas omavalitsuste otsustusõigust suurendada ja vähemalt raha sildistamisest loobuda, on rahandusministeerium tegelikult läbi arvutanud, otsustamine on vaid poliitilise tahte küsimus.

Millal hakatakse omavalitsuskorraldust sisuliselt muutma?

Omavalitsuste ülesannete ja rahastamise aluspõhimõtete muutmine oli 2017. aasta haldusreformi üks eesmärke, mis aja ja kokkulepete puudumise tõttu lükati reformi järgmisse etappi edasi. Millal haldusreformi järgmisesse etappi jõutakse? Eeldasin asjata, et see võetakse viivitamata ette pärast omavalitsuste territoriaalsete muudatuste tegemist. Kuid nii ei läinud.

Järgmine kord tekkis lootus, et kohaliku omavalitsuse korraldus, ülesanded ja rahastamine vaadatakse põhjalikult üle 2019. aasta suvel, kui riigihalduse minister algatas kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ning teiste omavalitsuse aluskorraldust puudutavate seaduste muutmise. On ju 1993. aastal vastu võetud seadus parandustest kirju kui lapitekk. Nii nagu haldusreformi ettevalmistamisel, kulutati ka nüüd aega ja energiat lähteülesande paikapanemisele, kuid tulemuseks on ikkagi pea 30 aastat vana seaduse parandamine, omavalitsuste rahastamisteema jäeti aga sellest eelnõust hoopiski kõrvale.

Tõsi, mõtteid, kuidas omavalitsuste ülesandeid ja rahastamist muuta on siiski olnud – arutelusid ja lahendusvariante, dokumente ja memosid on alates 2018. aastast erinevate valitsuste laual olnud mitmeid –, aga siiani pole suudetud langetada ühtegi otsust.

Viimati arutas valitsus kohalike omavalitsuste ülesannete ja rahastamise ülevaatamist käesoleva aasta 13. mail. Otsuste tegemine on aga taas lükatud määramatusse, sest ei tea juba mitmendat korda said ministeeriumid ülesande hakata ettepanekuid koostama ja alles oktoobriks need rahandusministeeriumile esitada.

Kohalik võim on kõige usaldatum riigiinstitutsioon

Tulen nüüd teise märksõna juurde, millega oma ootust omavalitsuskorralduse muutmiseks iseloomustasin, s.o usaldus. Seejuures pöördun korraks tagasi eespool kirjeldatud 2016. aasta Riigikogu arutelu juurde. Nimelt seostas Riigikogu kultuurikomisjoni esimees omavalitsuste tõhusa rahastamise ka avaliku huviga ning nägi seda koolide ja omavalitsuste usaldamise küsimusena. Ta ütles: «Missugused oleksid siis vastastikuse usalduse plussid? Kohalikele omavalitsustele õiguste ja vastutuse andmine, et otsustada oma ülesannete täitmiseks minevate vahendite üle, loob olukorra, kus vastutus valdkonna korralduse eest liigub lisaks de jure'le ka de facto kohalikule tasandile, ning riigil kaob vajadus vastutada ja jageleda iga kuluartikli pärast üldhariduskoolides. Omavalitsustel tekib reaalne vastutus selle eest, kui palju nad saavad ja soovivad suunata raha õpetajate palkadeks ning kas ja kuidas muuta atraktiivsemaks oma valla hariduselu, näiteks huvikoolide toetamisega.»

Kui mõte omavalitsuste usaldamisest kõlas Riigikogu kõnetoolist juba 2016. aastal, kui kohalikke omavalitsusi usaldas vaid 53% elanikest, siis kuipalju põhjendatumalt sobib see tulevikku vaatav mõte nüüd, kui territoriaalsetele muutustele peab järgnema sisuline haldusreform ja kohalikest omavalitsustest on 73%-ga saanud enim usaldatav riigiinstitutsioon. Allpool olev joonis näitab ilmekalt, et kohalike omavalitsuste usaldus inimeste seas on haldusreformist alates märkimisväärselt ja pidevalt suurenenud.

Kohalikud omavalitsused 15 aastat riigikontrolli luubi all

Riigikontroll on kohalike omavalitsuste tegemistel teraselt silma peal hoidnud juba 15 aastat. Algul tõdemusega, et enamik omavalitsusi on liiga väikesed, et neile pandud ülesannetega hakkama saada. Seejärel veendumusega, et haldusreformi läbi viimata asja parandada ei saa.

Muutumatu on aga olnud Riigikontrolli seisukoht, et kohalikku elu tuleb korraldada kohapeal. Tugevad, iseotsustavad ja võimekad vallad ja linnad on Eesti riigi ja meie kõigi huvides. Kohalikud omavalitsused on pälvinud oma elanike valdava osa usalduse. Riigil tuleb anda oma panus võimekamate omavalitsuste kujunemisse, luua selleks õiguslikud eeldused ja keskkond ning seal, kus abi küsitakse, toetada omavalitsusi hea nõuga.

Haldusreformiga tuleb edasi minna, sest omavalitsuste võimekus pole mõõdetav mitte ainult nende suuruse ja rahvaarvu järgi, vaid neile usaldatud ülesannete ja otsustusõiguse järgi!