ROTAL: edasine töö uue ATSiga tuleb kabinetivaikusest välja tuua

Riigi- ja Omavalitsusasutuste Töötajate Ametiühingute Liidu (ROTAL) esimees Kalle Liivamägi. Foto: Liis Treimann

Riigi- ja omavalitsusasutuste töötajate ametiühingute liit ROTAL saatis täna justiitsministeeriumile ja Eesti Ametiühingute Keskliidule omapoolsed ettepanekud uue avaliku teenistuse seaduse (ATS) eelnõu parandamiseks, leides, et edasine töö eelnõuga peab toimuma oluliselt laiemas isikute ja organite ringis.

«Palume, et justiitsministeerium korraldaks ametiühingule täiendava kohtumise enne seaduse eelnõu saatmist riigikogusse,» ütles ROTALi esimees Kalle Liivamägi Postimehele.

Ametiühingute liidu hinnangul on eelnõus neli põhimõttelist lahendust ootavat probleemi:

• Ametnike põhiseaduslik ühinemisõiguse tagamine ja streigiõiguse totaalne keelustamine eelnõuga hõlmatud ametnike ringile.
• Eelnõu koostajad millegipärast leiavad, et riigiga avalik-õiguslikus suhtes olevaid isikuid (ametnikke) võib kohelda halvemini kui töölepingu alusel töötavaid isikuid, nimetades sealjuures sellist suhet usaldussuhteks.
• Eelnõus puudub tasakaal ametnike kohustuste/piirangute ja hüvede/sotsiaalsete garantiide vahel.
• Tegemist on pere- ja lastevaenuliku eelnõuga.

ROTAL esitab seaduseelnõule 32 parandusettepanekut ning heidab lisaks neile ette, et eelnõus kasutatakse mitmeid mõisteid ja väljendeid, mille sisu jääb ebaselgeks ning paljude sätete sõnastus vajab selguse huvides korrigeerimist.

Liit teeb ettepaneku jätta eelnõust välja ametnike erikategooriate, st nn eriteenistuste ametnike (vangla, politsei-, pääste-, tolliametnikud) teenistustingimuste muutmine, eelkõige nendele praegu kehtivate soodustuste kaotamine.

Veel teeb liit ettepaneku täiendada eelnõu ametnike nn vaidekomisjonide regulatsiooniga, st luua ametnikele ja ametiasutustele võimalus teenistussuhete pinnalt tõusnud vaidluste kohtueelseks lahendamiseks.

Kokkuvõttes leiab ROTAL, et justiitsministeerium on ära teinud suure töö eelnõu väljatöötamisel, kuid siiski ei ole arvestatud ametnike erinevate teenistusülesannetega ning praktikas esinevate erinevate olukordadega, mistõttu edasine töö eelnõuga peab toimuma oluliselt laiemas isikute/organite ringis, et kabinetis valminud tekstist kujuneks toimiv ning riigi arengut ja haldussuutlikkuse tõusu võimaldav seaduseelnõu, milles on tasakaalustatud riigi ja riigiga teenistussuhtes olevate ametnike suhted ning õigused ja kohustused.

LISATUD!

ROTALi etteheited avaliku teenistuse seaduse eelnõu projektile ja parandusettepanekud:

Eelnõus on põhimõttelised lahendamist vajavad probleemid:

• Ametnike põhiseaduslik ühinemisõiguse tagamine ja streigiõiguse totaalne keelustamine eelnõuga hõlmatud ametnike ringile. Sellega on lahutamatult seotud eelnõus ametiühinguõiguste (nt kollektiivsed läbirääkimised) puudumine ning ametnike teenistusalaste vaidluste kohtuvälise lahendamise võimaluste puudumine.
• Eelnõu koostajad millegipärast leiavad, et riigiga avalik-õiguslikus suhtes olevaid isikuid (ametnikke) võib kohelda halvemini kui töölepingu alusel töötavaid isikuid, nimetades sealjuures sellist suhet usaldussuhteks. Enamiku ametnikke puudutavaid otsuseid saab tööandja ehk riik kehtestada ühepoolselt (sh tasu töö tegemise eest ehk ametnikele antud eelnõuga antud peamise õiguse realiseerumise), teenistuse regulatsioon on äärmiselt jäik, kehtides võrdselt nii kabinetitöötajatele kui summeeritud tööajaga, väli- või ohtlikes tingimustes, tervistkahjustaval tööl, õhtusel või öisel ajal töötavatele ametnikele. Selline paindumatu regulatsioon viib tahes-tahtmata selleni, et seaduse nõuetest hakatakse mööda hiilima ning riik ei suuda Rahandusministeeriumi näol tagada kontrolli seaduse ühetaolise täitmise üle, seda enam, kui seaduse mittetäitmine toimub ametnike kasuks, mille üle keegi kaebusi ei esita. See aga omakorda toob kaasa ametnike ebavõrdse kohtlemise, st asutustes, kus järgitakse rangelt seadust, on ametnikud halvemas olukorras. Seda kõike on aga seletuskirjas nimetatud kehtiva seaduse paindumatusega võrreldes dünaamiliseks ja välja on toodud vajadus ametnike hüvede ühtlustamiseks võrreldes erasektoriga. Siinjuures on unustatud äärmiselt oluline asjaolu – erasektoris on kõik tingimused kokkulepitavad, sh tööaeg, töötasu komponendid, täiendavad soodustused ning muud motivaatorid.  
• Eelnõus puudub tasakaal ametnike kohustuste/piirangute ja hüvede/sotsiaalsete garantiide vahel. Näiteks kehtestatakse absoluutne streigikeeld, kehtestatakse kohustuslik katseaja nõue, kaotatakse teenistusaastate eest antav lisapuhkus, lõpetatakse teatud juhtudel valveaja tasu maksmine, võimaldatakse kohaldada valveaega praktiliselt piiramatu aja, võimaldatakse määrata distsiplinaarkaristusi kuni 3 aasta möödumisel distsiplinaarsüüteo toimepanemisest arvates, vähendatakse ametniku koondamishüvitisi, nähakse ette täiendav teenistusest vabastamise võimalus ettenägematute asjaolude ilmnemise tõttu jne. Samas ei ole eelnõus ette nähtud ühegi hüve või soodustuse lisandumist ega palga suurenemist. Puudub ka ametiasutuse/vastutavate ametnike vastutus ebaseadusliku tegevuse eest teenistussuhete korraldamisel (nt öötööle või ületunnitööle sundimise korral, igapäevase või iganädalase tööaja nõuete järgimata jätmise korral või ebaseadusliku teenistusest vabastamise korral). Seega ei ole täidetud eelnõu eesmärk – ühtlustada avaliku teenistuse hüved erasektoriga võrreldes, kuna ühtse lähenemise korral peaksid ka piirangud olema sarnased.
• Tegemist on pere- ja lastevaenuliku eelnõuga. Arvestades eelnõu koostamisel aluseks olnud põhimõtet, et kõik avaliku teenistuse reeglid sisalduvad seaduses ning täiendavateks kokkulepeteks, sh soodustuste võimaldamine ametnikele ei ole lubatud, on kavas tekitada pretsedenditu olukord, kus riik üksnes deklareerib lastekaitseseaduses laste õigused, kuid ise neid tagada ei kavatse. Lapsel on õigus vanemate hoolitsusele ja abile ning siiani on kehtinud põhimõte, et sel eesmärgil soodustuste andmist ei käsitleta ebavõrdse kohtlemisena. Eelnõu aga ei näe ette mitte mingeid võimalusi teha lapsevanematele (eriti üksikvanematele) erisusi nt valveaja kohaldamisel, ületunnitöö tegemisel või öisel ajal töötamisel, rääkimata kohustusest anda neile tulenevalt laste vajadustest soovi korral näiteks tasustamata puhkust. Ainsaks perekesksust soodustavaks teguriks on abikaasa ja laste tasu pikaajalise välislähetuse korral, kuid sellised lähetused on pigem erandlikud – valdav enamik ametnike ülesandeid täidetakse siiski Eestis.

ROTAL esitab eelnõu teksti kohta järgmised ettepanekud ja märkused:

1. Ametniku mõiste (§ 6 lõikes 3 loetletud avaliku võimu ülesanded) jääb ebaselgeks – näiteks kasutatakse defineerimata mõistet «haldusjärelevalve». Vastavale mõiste sisu andmine eelnõu seletuskirjas ei ole piisav. Lisaks on seletuskirja kohaselt järelevalve alla liigitatav ka otsuste (milliste?) ettevalmistamine, mis ei ole tavalise elukäsitluse kohaselt siiani olnud mõiste «järelevalve» sisuks. Seega jääb arusaamatuks, kuidas praktikas saab otsuste ettevalmistamine avaliku teenistuse seaduse seletuskirja kaudu kujuneda mõiste «järelevalve» alla kuuluvaks tegevuseks. § 6 lõikes 3 nimetatud ülesannete loetelu kohaselt jääb mulje, et kohaliku omavalitsuse ametiasutustes on ametnikeks üksnes ametiasutuse juhid (p 1 nimetatud ülesanne) ning järelevalve teostajad, siseaudiitorid ja väärtegude kohtuvälised menetlejad (p 2 ja 4), sest ülejäänud loetelus sisalduvad ülesanded ei ole kohalikule omavalitsusele omistatavad. Selline arusaam ilmselgelt ei ole õige, kuid eelnõust ei selgu, millised kohaliku omavalitsuse ülesanded peaksid kuuluma avaliku võimu teostamise alla. Punktis 8 nimetatud tegevus on ebamäärane – riigis puudub ühtne arusaam tegevustest, mida tohib ja mida ei tohiks anda eraõiguslike isikute pädevusse – näiteks korrakaitseseaduse eelnõu menetlemine Riigikogus oli takerdunud põhimõttelisse vaidlusse selle üle, kas riikliku sunni kohaldamist võib üle anda eraõiguslikule isikule.   

2. § 6 lõikes 5 on esitatud loetelu ülesannetest, mis ei kuulu ametnike funktsioonide alla, st ülesande, mille täitjad peavad olema töölepingulises suhtes. Loetelus on nimetatud haldustöötajad, kuid ebaselgeks jääb, keda peab käsitlema haldustöötajatena. Samuti on nimetatud infotehnoloogide tegevus, kuid ei ole täpsustatud, milline on infotehnoloogi töö sisu – kas nende tegevus seisneb tehnilises teeninduses või infosüsteemide sisulises arendamises, mis on omakorda lahutamatult seotud infosüsteemi eesmärgiga (mis võib olla avaliku võimu teostamise võimaldamine, st omamata teadmisi ja kogemusi ametnikuna on kvaliteetne arendustegevus võimatu).

3. Eelnõus ei ole reguleeritud olukord, kus isiku tööülesannete hulka kuulub nii avaliku võimu teostamisega seonduvaid ülesandeid kui tugifunktsioone – kas sel juhul on automaatselt tegemist ametnikuga või peab hindama ülesannete proportsionaalset jaotust ning avaliku võimu ülesannete olulisust? Kas isikul on võimalik ametiasutuse poolt määratletud staatust vaidlustada ning millises kohtus? Näiteks kui ametnik leiab, et temaga peaks olema sõlmitud tööleping, kas ta peab pöörduma halduskohtusse ning vastupidisel juhul peaks töölepingulises suhtes olev töötaja pöörduma maakohtusse või peaks kõiki ametiasutustega seotud vaidlusi lahendama halduskohus?

4. § 8 annab Vabariigi Valitsusele ulatuslikud volitused erinevate määruste kehtestamiseks, kuid volitusnormide sisu ei ole selge. Näiteks ei ole arusaadav, kas määrusega kehtestatakse kõikide ametikohtade hariduse, töökogemuse, võõrkeelte oskuse nõuded ning kes kehtestab kõikide ametkohtade nimetused ning kirjeldab nende nimetustega hõlmatud tegevuse sisu. Samuti ei ole arusaadav, mida on mõeldud p 5 koosseisude kinnitamise korra või muutuvpalga määramise korra kehtestamise all – kas määruses on nimetatud, kellel on vastav pädevus või peaks määruses olema kehtestatud nt muutuvpalga määramise kriteeriumid? Õigusselguse põhimõtte kohaselt peab seaduses sisalduv volitusnorm olema selge ja andma kindlad piirid volituse rakendamiseks. Seda põhimõtet eelnõu ei järgi.

5. Vastavalt § 8 lõikele 3 kehtestab Vabariigi Valitsus ametiasutuse töötajatele töölepingu tingimused. Töölepingu seaduse (edaspidi TLS) § 5 lõikes 1 on loetletud töölepingu kohustuslikud tingimused. Arusaamatuks jääb, millistes tingimustes on töötajal võimalik ametiasutusega iseseisvalt kokku leppida, kui Vabariigi Valitsuse määrusega on nn tüüptööleping kehtestatud. Seletuskirja kohaselt on nimetatud määrusega Vabariigi Valitsusel koguni õigus töötajatele piiranguid seada, kuigi piirangud peaksid olema sätestatud seaduses.
Ettepanek: loetleda volitusnormis töölepingu tingimused, mille Vabariigi Valitsus võib määrusega kehtestada.

6. § 10 reguleerib avaliku teenistuse eetikanõukogu ning vastavalt selle lõikele 8 kehtestab eetikanõukogu täpsemad ülesanded ja töökorralduse Vabariigi Valitsus määrusega (määruse eelnõu on seaduseelnõule lisatud). Kahjuks ei selgu ei seaduse eelnõust ega määruse eelnõust, kas eetikanõukogu on alaline tööorgan, mille kolmeks aastaks nimetatud liikmete näol on tegemist ametnikega, kes saavad eetikanõukogus tegutsemise eest palka või on tegemist lisaülesannetega (mida, vaadates nõukogu ülesandeid, eelnõu kohaselt nii suures ulatuses ametnikul ametijuhendi väliselt olla ei tohiks), mille eest makstakse muutuvpalka. Lisaks peab tähelepanu juhtima lõikele 7, mis eelnõus esitatud kujul on sisutühi. Arvestades, et eetikanõukogu näol on tegemist haldusorganiga, mis täidab riigi ülesandeid, on nõukogule selgitustaotluste esitamise õigus igaühel, sh ka ametnikel. Seega ei vaja see eelnõus reguleerimist – vajalik oleks regulatsioon nõukogu vastuse saatmise tähtaja kohta ning selle kohta, kas nõukogu seisukoht omab õiguslikku tähendust.

7. § 12 lg 3 annab ametiasutuse juhile või kõrgemalseisvale juhile õiguse kehtestada Vabariigi Valitsuse määruses kehtestatud nõuetele lisaks täiendavaid nõudeid ametnikele. Rakendussätetes (§ 112) on sätestatud erisus küll § 12 lõike 1 rakendamisel, kuid lisada on vaja erisus ka selles osas, et täiendavate nõuete kehtestamisel ei laiene need ametnikele, kes on seaduse jõustumisel avalikus teenistuses. Vastasel juhul on võimalik eelnõu vastuvõtmise ja seadusena jõustumise korral ametiasutuse juhil suvaotsuse alusel vabastada ükskõik millised ametnikud § 90 lg 1 alusel.          

8. § 17 lg 2 kohaselt on katseaja kohaldamine kohustuslik ja lg 9 kohaselt tuleb enne katseaja lõppu pidada katseajavestlus. Ebaselgeks jääb, kas nimetatud nõuded kehtivad ka ametiasutuse juhi suhtes ning keda käsitletakse eelnõus ametiasutuse juhi vahetu juhina.

9. Teeme ettepaneku sõnastada § 17 lõige 11 järgmiselt (senine lg 11 lugeda lõikeks 12):
«(11) Kui katseajalõpu vestlust ei peeta ametnikuga tähtaegselt või ei vormistata katseajalõpu vestluse tulemusi nõuetekohaselt, loetakse ametnik oma ametikohale sobivaks ja katseaja edukalt läbinuks.»
Põhjendus: Eelnõus ei ole sätestatud, mis juhtub, kui ametniku vahetu juht õigeaegselt vestlust läbi ei vii või vestluse tulemusi kirjalikult ei vormista. Seaduses ei tohi olla lünka, mis võimaldab vahetul juhil vestlus läbi viia ja suuliselt ametnikule teatada, et ta ei ole sobiv, kuid jätta see kirjalikult vormistamata. Sellisel juhul ei ole ametnikule teada, kas tema teenistus antud ametikohal on lõppenud, samuti ka põhjendused, mille pärast ta loetakse ametikohale ebasobivaks. See tähendab omakorda, et temalt on võetud kaitseõigus ja –võimalus. Seega peab seadus reguleerima ka juhtumid, mil vahetu juht mingil põhjusel seaduses sätestatud nõudeid ei täida.

10. § 21 lõike 5 kohaselt kinnitab ametiasutus ametniku ametijuhendi. Loogiline on (ja selline põhimõte on seni ka kehtinud), et ametijuhend kehtestatakse ametikohale, mitte konkreetsele ametnikule, kuid eelnõus on kasutatud mõisteid «ametniku teenistusülesanded» ja «ametikoha ülesanded» erinevas kontekstis, mis tekitab segadust. Ettepanek: korrastada eelnõus mõistete kasutamine, lisaks võiks seaduses nimetada ametijuhendi kinnitamise pädevust omav ametnik, mitte kasutada väljendit «ametiasutus kinnitab».

11. Arengu- ja hindamisvestluse regulatsioon jääb ebaselgeks – seletuskirja kohaselt on iga-aastase vestluse järel soovitatav üle vaadata ametniku palk, kuid eelnõu tekstist vestluse õiguslikke tagajärgi ei tulene, kuigi § 28 lg 2 kohaselt peab vestlus olema objektiivne, lg 3 kohaselt peab tulemus olema vormistatud kirjalikku taasesitamist võimalikus vormis ja seletuskirja kohaselt peab olema võimalus tulemust vaidlustada. Samuti ei sea eelnõu mingeid piiranguid vestluse läbiviimiseks vahetu juhi vahetumise korral, mis ei ole mõistlik – äsja ametisse nimetatud juht ei ole võimeline hindama § 28 lõikes 1 nimetatud asjaolusid.
Ettepanek: ametnikule peab olema selge, millised muudatused tema teenistuses võivad toimuda arengu- ja hindamisvestluse tulemusel, seega tuleks vestluse tulemuste võimalikud õiguslikud tagajärjed eelnõus loetleda. Lisaks tuleb sätestada piirang, mille kohaselt arengu- ja hindamisvestluse võib ametnikuga pidada juht, kelle alluvuses on ametnik töötanud vähemalt 6 vestlusele eelnevat kuud.

12. § 31 reguleerib ametniku kokkuleppelist üleviimist, lg 11 kohaselt jätkub ametniku puhkusearvestus vastuvõtvas ametiasutuses.
Ettepanek: reguleerida sarnaselt ka olukord, kui üleviimise tähtaeg lõpeb ja ametnik asub uuesti teenistusülesandeid täitma samas ametiasutuses. Ka sel juhul ei ole põhjendatud kasutamata jäänud aegumata puhkuse eest hüvitise maksmine, vaid oluline on tagada ametnikul väljateenitus puhkuse kasutamine.

13. Eelnõust puudub regulatsioon ebaõigesti makstud palga nõudeõigusest nii ametiasutusele (enammakstu tagastamise nõue) kui ametnikule (vähemmakstu maksmise nõue).

14. § 29 lg 4 lubab ametnikele kohaldada summeeritud tööaega, kuid täpsemad sätted vahetustega (graafikujärgselt) töötamise kohta puuduvad:
14.1. § 33 lg 4 kehtestab summeeritud tööaja tingimustest mõistliku etteteatamise aja nõude. Sättest võib aru saada nii, et tavatööajaga töötajat on võimalik ilma tema nõusolekuta rakendada vahetustega tööle. Selline lähenemine ei ole mõistlik ega lubatav. Kui ametnik on nimetatud ametikohale, kus kohaldub tavaline tööaeg, st 8-tunnine tööpäev, on summeeritud tööaja rakendamine tema suhtes mõeldav üksnes ametniku nõusolekul, kuna üldjuhul eeldab summeeritud tööajaga töötamine kogu eraelu ümberkorraldamist. Lisaks peab juhtima tähelepanu asjaolule, et ametniku ametisse nimetamisel peab tema ametikoha ametijuhend olema kinnitatud ning teenistusülesannete oluline muutmine eeldab ametniku nõusolekut. Kui ametniku teenistusülesanded ei muutu, puudub ka vajadus tavatööajal summeeritud tööajale üleminekuks.
14.2. § 35 lõikes 1 on kasutatud mõistet «tööaja korraldus», mida sisustatakse teenistusülesannete täitmisena tavalisel ajal. Tööaja korraldus peab hõlmama tööaja algust, lõppu ja tööpäevasiseste vaheaegade määramist. Kuidas aga määratakse töövahetuse alguse ja lõpu kellaajad ning töövahetusesisesed vaheajad (nii arvuliselt kui kellaajaliselt), eelnõus puudub. Siinkohal ei saa tuua võrdlust TLSiga, kuna töölepingus on võimalik kõik vastavad tingimused kokku leppida. Ametnikel see võimalus puudub, seetõttu peab tööaja regulatsioon avaliku teenistuse seaduses olema palju põhjalikum.
14.3. Puudub regulatsioon töövahetuste ajakava koostamise/kinnitamise (kes ja millal) ja ametnikele teatavaks tegemise (millal) kohta. Selliseid tingimusi ei saa ühepoolselt kehtestada ja muuta ametisse nimetamise õigust omav isik – ametnikele peab olema tagatud kindlus, et tööajakava ei muutu iga nädal, vaid kinnitatakse vähemalt igaks kalendrikuuks ning teave järgmise kalendrikuu ajakava kohta tehakse teatavaks mõistlik aeg enne kuu algust.
14.4. § 35 lg 2 on arusaamatu. Mida nimetatud tööpäevasisese vaheaja all mõeldakse – kas see on tähendab vaheaega lõunatamiseks? Kui see nii on, siis peab olema sätestatud ka see, et kuna nimetatud aeg ei lähe tööaja hulka, on ametnikul seda aega kasutada oma suva järgi, st ta võib töökohalt lahkuda jne. Lisaks tundub sõnastusest, et nimetatud paus peab mahtuma 6 tunni sisse, kuid üheselt seda siiski järeldada ei saa. Eriti tervalt tõusetub küsimus summeeritud tööajaga ametnikel, st kas 12-tunnise töövahetuse jooksul peab ametnikul olema üks või kaks vähemalt 30-minutilist vaheaega.
Ettepanek: Sätestada erisus ametnikele, kelle teenistuse eripärast tulenevalt ei ole võimalik teenistust katkestada ja teenistuskohast lahkuda – nende ametnike puhul peab vaheaja tööaja hulka arvestama. Näiteks võib tuua politsei patrullametnikud – inimestelt abikõne saabumisel peab patrull sündmuskohale sõitma, kui teist patrulli läheduses ei ole ning puhkepaus ei ole võimalik.
14.5. Puudub regulatsioon vahetustega töötamise erisuste kohta. Keelatud peab olema ametniku töölerakendamine ainult ööajal, samuti peab summeeritud tööaja arvestuse korral ametnikule olema tagatud tööaja arvestusperioodil keskmiselt kalendrikuu kohta vähemalt 1 iganädalane puhkeaeg nädalavahetusel (laupäeval ja pühapäeval), st nt 4-kuulisel arvestusperioodil peab olema vähemalt 4 vaba nädalavahetust. Kui seadusega ei ole sellist tööaja korraldust tagatud, on võimalik ametniku rakendamine selliselt, et tal puudub võimalus pereelust ja lastekasvatamises osaleda, st täita abikaasa ja lapsevanema kohustusi. Riigi ülesandeks on ametniku õiguste ja kohustustega arvestamine, mistõttu summeeritud tööajaga töötamine peab olema reguleeritud täpsemalt.
Ettepanekud: täiendada tööaja regulatsiooni, st § 33 lõigetega 5, 6,7 ja 8 järgmiselt:
«(5) Summeeritud tööajaarvestuse korral peab tööajakava järgmise kalendrikuu kohta olema koostatud ja ametnikele teatavaks tehtud hiljemalt 5 kalendripäeva enne kalendrikuu algust. Tööajakava muutmine on lubatud ainult vastastikusel kokkuleppel.  
(6) Keelatud on ametnikku summeeritud tööajaga rakendada ainult ööajal – vähemalt 50 protsenti arvestusperioodi tööajast peab olema päevaaeg.
(7) Summeeritud tööaja kohaldamisel peab ametnikule olema tagatud arvestusperioodi jooksul keskmiselt üks iganädalane puhkeaeg § 39 lõikes 4 nimetatud nädalapäevadel kalendrikuu kohta.     
(8) Käesoleva paragrahvi lõikes 4 nimetatud summeeritud tööaja tingimused, sealhulgas tööaja arvestusperioodi pikkus, kehtestatakse tööaja korraldusega.»

15. § 35 lg 2 teine lause on arusaamatu. Tööpäevasiseseks vaheajaks on ka töötervishoiu eesmärgil arvutikasutajatel nõutav igatunnine paus silmade puhkamiseks ning selle aja tööajast mahaarvestamine oleks ametnike tervise kaitsmise aspektist ebamõistlik.  Teeme ettepaneku sõnastada lg 2 järgmiselt:
«(2) Kuuetunnise töötamise kohta on ette nähtud vähemalt 30-minutiline vaheaeg puhkamiseks ja einetamiseks, mida ei arvestata tööaja hulka.»

16. § 36 lõike 1 kohaselt on võimalik valveajaga töötamine ette näha ametijuhendis ja seda arvestada ametniku põhipalga määramisel. Kehtestatud ei ole valveaja piirnormi kalendrikuus, samuti põhipalga sisse arvestatava valveaja tasu suurust. Seega on ametijuhendis valveajaga töötamise kohustuse kehtestamisel ametnik jäetud kaitseõiguseta, sest isegi minimaalselt suurema põhipalga korral puudub tal võimalus keelduda valveajaga töötamisest või vaidlustada selle eest makstavat tasu. Lisaks võimaldab selline regulatsioon ametnikku rakendada igal tööpäeval  lisaks tavalisele tööajale veel 4 tunniks ametiasutuse käsutusse, kusjuures eelnõus ei ole täpsustatud, kuidas fikseeritakse valveajal tööülesannete täitmine, st valveaja muutumine tööajaks. Valveajaga töötamine on täiendav kohustus lisaks tavapärasele tööajale ning selle eest tuleb maksta õiglast lisatasu. Lisaks ei ole võimalik põhipalga määramisel arvestada õiglaselt valveaja mahuga – valveaja üle tuleb pidada arvestust ning maksta tasu vastavalt valveaja tundidele, mitte lubada ebamäärast põhipalga määramisel valveajaga töötamise kohustuse arvestamist.
Valveaja kohaldamisel peab olema tagatud ka väikeste lastega ametnike kaitse, välistamaks vajadust jätta laps üksi koju ajaks, kui lapsevanem peab teenistusülesandeid täitma asuma.
Ettepanek:  jätta § 36 lõige 1 eelnõu tekstist välja ja muuta vastavalt ülejäänud lõigete numeratsiooni, kehtestada lõikes 3 valveaja piirnorm kalendrikuus, summeeritud tööaja arvestuse korral arvestusperioodil ning sätestada piirang alla 12-aastase lapse vanemale valveaja kohaldamiseks üksnes nõusolekul.

17. § 37 – välistatud peab olema alla 3-aastase lapse vanema kohustuslik ületunnitöö. Muuta tuleb lõike 3 sõnastust, kuna see ei ole arusaadav. Arusaamatuks jääb ületunnitöö korral palgakoefitsendi arvutamine põhipalgast – arvestama peaks ametniku kogupalka.

18. Öötöö osas vt valveaja kohta esitatud ettepanekuid ja põhjendusi. Põhipalga sisse öötöö tasu määramine ei ole õiglane ega taga ametnike võrdset kohtlemist ega teeni eelnõu eesmärgiks oleva läbipaistva palgasüsteemi huve.  

19. § 41 on ebavajalik ja kordab teatud mõttes nii § 35 kui § 65 regulatsiooni. Selline kordamine (kusjuures igas paragrahvis veidi erinevas sõnastuses) tekitab segadust. Seletuskirja kohaselt on säte vajalik, et ametiasutuses oleks võimalik tööaega paindlikult reguleerida ja võimaldada kaugtöö tegemist – selline väide jääb arusaamatuks, kuna eelnõu kaugtöö tegemise võimalust ette ei näe ning lähtudes põhimõttest, et ametnike rakendamise reeglid kehtestatakse kõik seadusega ja seaduses sätestamata tingimuste kohaldamine on keelatud, ei ole ametnikele kaugtöö võimaldamine õiguspärane.

20. Ametniku puhkuse regulatsioon on ebaselge – viidatakse TLS-ile tingimusega arvestada eelnõu sisalduvaid erisusi, kuid ainsaks erisuseks on põhipuhkuse kestus (35 kalendripäeva). Seetõttu ei ole arusaadav, kas ja kuidas saab ametnik esitada taotluse tasustamata puhkuse saamiseks (kuidas toimub kokku leppimine).

21. § 48 lg 1 kohaselt on toetuse maksmine seotud ründe või kuriteo tõkestamisega. Juhime tähelepanu, et ametnik võib saada viga või hukkuda teenistusülesannete täitmisel toimunud õnnetusjuhtumi tõttu (nt veeteede ameti spetsialist hukkub merel tormi tõttu), samuti kollegi eksimuse tõttu (nt tulirelva lohaka käitlemise tõttu toimub juhuslik lask) – ka sel juhul on hüvitise maksmine õigustatud.

22. § 50 lõikes 2 sätestatud nõue leida igaühe õigusi ja vabadusi ning avalikku huvi parimal viisil arvestav lahendus on kohustus, mis käib tihti üle jõu isegi tippspetsialistidele. Samuti võib see tekitada ametniku kohustuste kollisiooni – eriseaduse järgi peab langetama ühe otsuse, kuid õiglustundest ja igaühe õigusi ja huve arvestades hoopis vastupidise otsuse. Sellise kohustuse panemine seadusega ei ole õige – ametnik peab siiski lähtuma tema teenistusülesandeid reguleerivatest õigusaktidest, mitte avaliku teenistuse seaduses sätestatud üldnõudest.

23. § 51 lg 1 kohaselt määratakse ametijuhendis ametniku teenistusülesanded. Tuleb veel kord rõhutada vajadust üle vaadata mõisted – ametijuhend kehtestatakse ametikohale, mistõttu selles määratakse vastava ametikoha ülesanded. Lõikest 2 jääb ebaselgeks, kas loetletud tingimused peavad esinema üheaegselt ning kui sageli on ametijuhendi muutmine lubatud. Praktikas esineb juhtumeid, kus iga paari kuu tagant muudetakse ametniku ametijuhendit, lisades iga kord mõne ülesande ning korduvate muutmiste tulemusel on ametniku ametikoha eesmärk ja teenistusülesanded aasta jooksul täielikult muutunud. Lubatud ei tohi olla ühepoolselt ametijuhendisse valveaja või summeeritud tööaja kohaldamise lisamine, kuna ametniku ametisse nimetamisel teenistuse põhilised tingimused peavad olema muudetavad üksnes ametniku nõusolekul.

24. § 58 kasutatakse määratlemata õigusmõistet «osalemine muudes surveaktsioonides». Lisaks jääb ebaselgeks, kes annab hinnangu, kas surveaktsioon häirib ametiasutuse tegevust või mitte. Streigiõiguse keelamine ei ole kõikide ametnike puhul õigustatud – arusaamatuks jääb streigiõiguse piiramine nt väärtegusid menetlevate ametnike osas. Riik ei lakka funktsioneerimast, kui väärtegude menetlemine lükkub edasi nädala-paari või isegi mitme kuu võrra. Seletuskirjas esitatud järeldus, et eelnõu regulatsioon on tänu sellele, et osadest ametnikest saavad töölepingulised töötajad, kooskõlas ILO soovitustega ja ühtib õiguskantsleri seisukohtadega, ei ole korrektne – absoluutne streigikeeld ametnikele jääb ju kehtima, kuigi see ei ole kõikide ametnike puhul kindlasti õigustatud.   
Ettepanek: Jätta § 58 eelnõu tekstist välja või täpsustada, millistele ametnikele streigikeeld laieneb.

25. § 61 lõike 3 kohaselt kehtestatakse palgajuhendid käskkirjaga, mida Riigi Teatajas ei avaldata. Arusaamatuks jääb, kuidas palgajuhendi käskkirjaga kehtestamine aitab muuta ametnike palgasüsteemi läbipaistvamaks ja arusaadavamaks.

26. § 66 lõikes 3 sätestatud informeerimise kohustus on ebapiisav – puudub täiesti ametnike huvidega arvestamise kohustus. Teeme ettepaneku ametnike kaasamine sätestada sõnaselgelt, kuna ametiasutuse ainuisikuline juhtimine ei taga töö kvaliteeti ega aita kaasa organisatsioonikultuuri arengule.

27. § 75 lg 1 – distsiplinaarkaristuse määramise tähtaeg on ilmselgelt ebaproportsionaalne, kuna isegi karistusõigusega määratletud tegu – väärtegu – aegub 2 aastaga.

28. § 74 lg 2 on absoluutselt lubamatu, sest kriminaalmenetlus võib kesta 5 aastat. Millist eesmärki teenib ametniku karistamine 5 aastat tagasi toimepandud teo eest?

29. Eelnõu 9 ptk reguleerib ametniku varalist vastutust, kuid eelnõus puuduvad ametiasutuse vastutust reguleerivad normid. Kui ametnik rikub teenistuskohustusi tahtlikult, vastutab ta tekkinud kahju eest täies ulatuses (§ 78 lg 3), kui aga asutus rikub seadust tahtlikult, siis peab ametnik pöörduma kaebusega kohtusse ning ise asuma tõendama temale ja tema perele tekitatud kahju, kusjuures kaudset ja moraalset kahju on praktiliselt võimatu tõendada.

30. § 78 lõikes 4 tuleb ette näha hooletusest tekkinud kahju hüvitamise maksimummäär.

31. § 79 on ebaproportsionaalne – ametiasutusele antakse ettepaneku tegemiseks aega 12 kuud, kuid ametnikule vastamiseks ainult 14 kalendripäeva. Lisaks – hüvitamise ettepanek on oma olemuselt haldusakt, mida peab saama vaidlustada (nii kahjusumma suurust, hüvitamise korda kui ka tähtaega), kuid eelnõu vaidlustamise korda ette ei näe. Kui ametnik vastab ettepanekule, nõustudes kahjusumma hüvitamisega, kuid mitte nõustudes ametiasutuse määratud kahju hüvitamise tähtajaga, kas ametiasutus pöördub ka siis halduskohtusse või võib kokku leppida teistsuguse tähtaja?

32. Täiesti arusaamatu ja põhjendamatu on § 90 ettenähtud teenistusest vabastamise alus ning seletuskirjast ei leia ühtegi näidet praktikast, millal antud alus võib kohaldamisele kuuluda.

Lisaks eeltoodule peab juhtima tähelepanu, et eelnõus kasutatakse mitmeid mõisteid ja väljendeid, mille sisu jääb ebaselgeks (nt § 77 lg 1 – personaliandmed) ning paljude sätete sõnastus vajab selguse huvides korrigeerimist.

ROTAL teeb ettepaneku jätta eelnõust välja ametnike erikategooriate, st nn eriteenistuste ametnike (vangla, politsei-, pääste-, tolliametnikud) teenistustingimuste muutmine, eelkõige nendele praegu kehtivate soodustuste kaotamine. Arvestades nimetatud ametnike teenistuse eripärasid, tööga kaasnevaid ohte tervisele (nii vaimsele kui füüsilisele) ning neile esitatavaid täiendavaid nõudmisi ja seadusega kehtestatud täiendavaid piiranguid, ei ole need ametnikud mingil viisil võrreldavad tavaametnikega ei oma oskustelt ega töötingimuste poolest, mistõttu täiendavad soodustused ametnike erikategooriatele on õigustatud ja nende teenistustingimuste ühtlustamine võrreldes erasektoriga ei ole võimalik.

ROTAL teeb ettepaneku täiendada eelnõu ametnike nn vaidekomisjonide regulatsiooniga, st luua ametnikele ja ametiasutustele võimalus teenistussuhete pinnalt tõusnud vaidluste kohtueelseks lahendamiseks. Vaidekomisjonid võiks moodustada ametiasutuse kõrgema asutuse juurde (kõrgema asutuse puudumisel ametiasutuse juurde) ning komisjoni võiksid pariteetsetel alustel kuuluda ametiasutuse ja ametnike esindajad. Komisjoni ülesandeks oleks lahendada näiteks vaidlusi arengu- ja hindamisvestluse tulemuste, distsiplinaarkaristuse määramise, ebavõrdse kohtlemise jms üle. Selline lahendus aitaks oluliselt vähendada kohtute koormust ning parandada ametiasutuste sisekliimat, kuna kohtusse pöördumine tekitab paratamatult teatud sisepingeid.