Mis on kaasamise hea tava ja mida sellega teha?

Foto: SCANPIX

Pühajärve kooli sulgemine ja Tartu kunstimuuseumi ümberkorraldamine on kaks värsket ja laia tähelepanu pälvinud näidet, kus kohalik või riigivõim ei ­pidanud vajalikuks kodanikega ja asjaosalistega enne otsustamist nõu pidada. Kuidas asjad tegelikult käima peaksid, uuris Sulev Valner.
 

Hea ja halva seaduse valimise konkursile esitatutest räägivad mõnedki halvema poole näited ilmselgelt arutelu nappimisest ja vaid moe pärast kellegi kaasamisest – näiteks võib tuua käibemaksuseaduse kiirkorras muutmise, uue töölepinguseaduse või ka uue keeleseaduse, mis tekitasid vastu võetuna avalikkuses palju küsimusi.

Samal ajal tegutseb juba kevadest riigi eelnõude infosüsteem EIS (eelnoud.valitsus.ee), kust igaüks saab lugeda olulisi valitsusasutustes sündivaid dokumente. Kas teadsite, et praegu on seal üleval dokument «Kaasamise hea tava», mis räägib just sellest, kuidas peab kodanikke ja kodanikuühendusi edaspidi kaasama riiklike otsuste tegemisse?

Kui te pole sellest midagi kuulnud, siis ilmselt peegeldub asjade seis siin päris hästi. Kas aga nüüd on siis sündimas suur pööre kodanike riigi poole, kus alati kõik huvigrupid oluliste otsuste tegemisele kaasatakse?

Riigikogu eelmise koosseisu lõpus kinnitatud «Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018» nõuavad valitsuselt menetlusreeglite kehtestamist kaasamiseks. Nüüd on ka valitsuse reglementi sisse kirjutatud, et lähtutakse kaasamise heast tavast. Ja valitsuse tegevusprogramm näeb ette juba 2005. aastast kirjas oleva, aga seni riikliku tunnustuseta kaasamise hea tava kinnitamise valitsuse poolt. Seda siis praegu tehaksegi.

«See ei ole mingi tohutu revolutsioon, pigem üks asi paljudest, mis on vaja teha, et asjad paremad oleksid,» ütleb kaasamise hea tava valitsusepoolse kinnitamise kohta Urmo Kübar, mittetulundusühenduste ja sihtasutuste liidu juht.

Poliitikute hirmud

Mingil hetkel oli see haruldane, kui kedagi väljastpoolt riigisüsteemi üldse mõne õigusakti tegemisse kaasati, varsti on loodetavasti haruldane see, kui ei kaasata, räägib Kübar. Aga ükski dokument ei saa panna kedagi tegema asju südamega, ütleb ta ka.

«Need ametnikud või poliitikud, kes ei ole kaasamisega kokku puutunud, loovad tihti ise endale kujutluse, et kui uksed lahti teha, ootab seal tohutu käratsev rahvasumm, kes kõik tahavad kaasa rääkida,» ütleb Kübar. «Tegelikult enamasti ei ole inimestel aega ja kui on vähegi keerulisem teema, on üsna suur vaev, et kedagi üldse saada arvamust avaldama.»

Vabaühendused ootavad eelkõige kahte asja. Esiteks, et asjad saaks avalikuks siis, kui on muutuse algatamise kavatsus, mitte alles siis, kui eelnõu valmis. Ja kui oled arvamust avaldanud, siis sellega ka tegeletakse tõsiselt ja antakse tagasisidet, et kui näiteks ei arvestatud, siis miks ei arvestatud. Need kaks ootust on kaasamise hea tava dokumendis sees, tunnustab Kübar.

Praegu poliitikauuringute keskuses Praxis töötav Hille Hinsberg oli varem aastaid riigikantseleis ja tegeles muu kõrval ka just kaasamise hea tavaga. «Kuni eelmise kümnendi keskpaigani oli enamiku jaoks kaasamine selline kena, kuid tarbetu asi,» räägib ta. «Selline Euroopast imporditud kõneaine, millega võib tegeleda siis, kui kõik tähtsad asjad on korras.»

Samasugust suhtumist oli Hinsbergi sõnul tunda integratsiooni, võrdõiguslikkuse, arenguabi ja teiste «pehmete» teemade suhtes. «Tundub, et nüüd on käes aeg, kus seadusi on juba rohkem kui piisavalt ja räägitakse avatud valitsemisest ja osalusdemokraatiast, mis ongi kaasamisele loomulikuks taustaks,» ütleb ta.

Ametnik kardab

Tõrksus kaasamise suhtes tuleb Hinsbergi arvates sellest, et ametnik kardab liigset ajakulu ja ettenägematuid tagajärgi, millega ta hakkama ei saa. Näiteks, et kaasatavad võivad esitada nõudmisi ja soove, mis tippjuhtkonnas või poliitilises ringis läbi ei lähe.

«Kaasamine tundub ametnikule tema hea tahte avaldusena, kuid tegelikult see nii pole – huvigruppide ja avalikkuse osalemine on vajalik, sest neile on tehtav töö suunatud,» ütleb Hinsberg, lisades, et kaasamist tuleb samuti plaanida ja hästi teha nagu oma tööd kabinetis.

«Seega pole mõtet ette karta ega ka eeldada, et kõik läheb libedalt ja kokku tuleb just piisav hulk «õigeid» inimesi, kes jõuavad sõbralikult kokkuleppele,» räägib Hinsberg. «Kaasamist kui otsuse ettevalmistamise loomulikku osa peavad tunnustama ja toetama ka ülemused ja teised osakonnad. Ning siiski võib kaasamine untsu minna, kui seda ei toeta poliitiline tahe.»

Teenusmajanduse Koda oli üks neid organisatsioone, kellele «Kaasamise hea tava» saadeti paar nädalat tagasi ettepanekute tegemiseks. Koja tegevjuhi Herdis Ojasu sõnul on mõte kindlasti väga hea. «See, et teema on lauale tõstetud, näitab, et sellega justkui tahetakse tegeleda,» ütleb ta. «Aga ilmselgelt on asi praegu veel väga üldsõnaline.»

Kuni see kaasamise tava jääb selliseks, et küsime, tunneme huvi jne, ei ole sel ju mingit juriidilist tähtsust, väidab Ojasu, kelle sõnul hakkab suurt rolli mängima õigusaktide mõju hindamise metoodika, mida praegu ei ole olemaski. Ükski ministeerium ei võta hea tavaga endale mingit vastutust, et mida saadud kodanike arvamustega tegelikult peale hakatakse.

Liia Hänni e-Riigi Akadeemiast ütleb, et eelnõust paistab soov uks osalemiseks laiemaks paotada, aga jätta siiski ametnike otsustada, keda sisse kutsutakse.

Väga tervitatav on Hänni sõnul näpunäide, et kaasata tuleb eelnõude väljatöötamise võimalikult varajases menetlus­etapis. Aga «võimalikult varajane menetlusetapp» tuleks täpsemalt määratleda. Praeguse praktika kohaselt kipub see olema juba valmis eelnõu kohta arvamuse küsimine, tõdeb ta.

Vaja peaministrit appi

Hänni sõnul ei piisa ainult soovituslikust juhisest, vaid osa teetähiseid tuleb kehtestada normidena. Samuti peaks valitsus otsustama, kes seda tegevust koordineerib ja juhendab. Tundub, et riigikantselei käed jäävad selleks lühikeseks, kui just peaminister appi ei tule, nendib Hänni.

On ministeeriume, kes kaasamisega päriselt tegelevad, toob Ojasu ühe näitena välismaalaste seaduse muutmise. See on sise- ja majandusministeeriumis korraga töös ning sinna on Teenusmajanduse Koda kaasatud. Samas on rida teisi ministeeriume, kust ta ei ole saanud veel ühtegi kutset mõne seaduse sünnis osalema.

«Mulle tundub, et see on praegu üpriski koordineerimatu ja sõltub iga ministeeriumi eestvedajast, kuidas nad on suutnud seda teha,» ütleb Ojasu.

Hinsberg tõdeb, et tema mitmeaastase töö jooksul riigikantseleis kogunes ministeeriumidest häid näiteid palju. Näiteks äsja valitsuses kinnitatud laste ja perede arengukava puhul oli sotsiaalministeeriumil selge eesmärk paljude osapooltega konsulteerida.

Avaüritusel 2010. aasta septembris oli kohal ligi 120 osalejat, kes said tõstatada oma töövaldkonnaga seotud olulisemaid laste ja perede probleeme. Septembrist veebruarini tegutses neli ekspertidest koosnevat töörühma. Toimusid konsultatsioonid noortega, et saada infot laste ja noorte vaatevinklist.

Arengukava väljatöötamises osales ligi sada inimest, keda kõiki on tänatud arengukava eelnõu seletuskirjas. Lisaks saadeti arengukava tööversioon arvamuse avaldamiseks kohalikele omavalitsustele, paljudele laste ja peredega tegelevatele organisatsioonidele ja erialaliitudele, teadusasutustele jt.

Hinsbergi sõnul on praegu huvitav jälgida kultuuripoliitika sõnastamist, kus pole enam sugugi selge, kes keda kaasab, kas avaliku võim kultuuritegijaid või vastupidi.