Allar Jõks: Põhiseaduse leping ja põhiseadus – õiguslikke küsimusi

Küsimus Euroopa Liidu aluslepingute ja Eesti põhiseaduse õiguslikust vahekorrast ei ole uus. Euroopa Liiduga ühinemise eel otsustati õigusekspertide ja poliitikute koostöös ning pikkade arutelude ja kompromisside tulemusena, et otstarbekam tee Euroopa Liidu õiguse Eestisse "importimiseks" on panna rahvahääletusele põhiseaduse täiendamise seadus (rahvakeeli tuntud kui põhiseaduse kolmas akt). Kolmas akt võeti rahvahääletusel vastu ning ühes sellega oli nii poliitiline kui ka juriidiline mandaat Euroopa Liiduga liitumiseks olemas.

I Kolmas akt ja põhiseaduse leping

Täna otsime vastust küsimustele, kas kolmas akt võimaldab Riigikogul ratifitseerida Euroopa põhiseaduse leping ilma põhiseadust muutmata ning milliseks peaks kujunema lepingu, põhiseaduse ja kolmanda akti edasine õiguslik vahekord. Kolmandale aktile annavad näo kaks seal sisalduvat klauslit – tõlgendamisklausel ja kaitseklausel.

Tõlgendamisklausli järgi kohaldatakse Eesti kuulumisel Euroopa Liitu Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi. Ei ole saladus, et osa Euroopa Liidu õigusest ei ole põhiseaduse tekstiga kooskõlas (näiteks jagab Eesti paljudes valdkondades oma otsustuspädevust teiste liikmesriikidega, Euroopa Kohtu seisukohad on meie kohtutele siduvad jne). Just siin tulebki põhiseadust tõlgendada koostoimes Euroopa Liidu õigusega. Kuna Euroopa Liidu õigus on ülimuslik ja otsekohaldatav, tuleb põhiseadusega vastuolude korral lähtuda Euroopa Liidu õigusest seni, kuni ei teki vastuolu põhiseaduse aluspõhimõtetega.

Siitkaudu jõuamegi teise olulise klauslini. Kaitseklausli kohaselt võib Eesti kuuluda Euroopa Liitu, lähtudes Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetest. Kaitseklausel sündis Eesti rahvale juba ajaloolise kogemuse läbi omaseks saanud ettevaatlikust hoiakust – targu talita. Kaitseklausli eesmärgiks on jätta Eestile taganemisruum juhtudeks, kui Euroopa Liit peaks arenema meile vastuvõetamatus suunas ning meie põhiseaduse kesksed printsiibid ja garantiid (näiteks eesti rahvuse ja kultuuri säilimine läbi aegade) peaksid sattuma ohtu. Eeskätt on kaitseklausel siiski preventiivse iseloomuga ning loodan, et seda ei ole Eestil tarvis kunagi kasutada.

Tänases diskussioonis väärib uurimist küsimus, milline peaks olema nende kahe klausli sisu uues õiguslikus olustikus, kus Euroopa Liit ja Eesti kuulumine Euroopa Liitu ei hakka põhinema enam senistel aluslepingutel (eeskätt Rooma lepingud ja Maastrichti leping) ning liitumislepingul, vaid uuel Euroopa põhiseaduse lepingul.

Liitumislepingust tulenevalt on Euroopa Liidu asutamislepingute sätted Eestile siduvad. Eesti peab tagama Euroopa Liidu aluslepingutest tulenevate kohustuste ja eesmärkide täitmise. Ka peab Eesti viima oma seadused ja muud õigusaktid kooskõlla Euroopa Liidu teisese õigusega (määruste ja direktiividega).

Samas tasub tähele panna, et Eesti Vabariik ei ole ei kolmanda akti ega ka liitumislepinguga võtnud seisukohta võimalike uute aluslepingute (ka Euroopa põhiseaduse lepingu) ja põhiseaduse õigusliku vahekorra osas. Olukorra muudab veelgi keerukamaks asjaolu, et Euroopa põhiseaduse lepinguga tunnistatakse senised liidu aluslepingud ning ka riikide liitumislepingud kehtetuks. Kuna nende lepingute sisu integreeritakse uude ühtsesse aluslepingusse, siis on see ka igati loogiline ning õigusselguse huvides isegi ainuvõimalik lähenemisviis. Kuid Eestile tuleneb siit uus põhiseadusõiguslik probleem, sest kolmanda akti tõlgendamisklauslis tehakse viide just nimelt (kehtivuse kaotavale) liitumislepingule.

Kas ülalkirjeldatud tõlgendamisklauslit on võimalik Eesti põhiseaduse ja Euroopa Liidu õiguse vahekorra selgitamisel kasutada siiski ka edaspidi? Kas viide kehtetule liitumislepingule on piisav õiguslik alus lahendamaks võimalikke vastuolusid või vajab nüüd kolmas akt ise muutmist-täiendamist? Neid küsimusi lahendamata ei ole võimalik anda ka vastust küsimustele, milline on Euroopa põhiseaduse lepingu suhe Eesti põhiseadusesse ja kas seda lepingut tohib põhiseadust muutmata ratifitseerida.

Olen seisukohal, et vähemalt formaalse põhiseaduspärasuse ning õigusselguse huvides on vajalik kolmanda akti muutmine, asendades seal tehtava viite liitumislepingule viitega Euroopa põhiseaduse lepingule. Taolise muudatuse saaks vastu võtta aga ainult rahvahääletusel.

II Uus alusleping – kas ka uus õiguskord?

Kuigi Euroopa põhiseaduse leping on formaalselt Euroopa Liidu uueks aluslepinguks ja Riigikogu ei ole saanud rahvahääletusel mandaati selle lepinguga ühinemiseks, ei pruugi selle lepinguga tehtavad sisulised muudatused olla siiski nii olulised, et oleks tarvis ette võtta Eesti põhiseaduse uut muutmist või täiendamist. Juhul kui Eesti põhiseaduse normistikku tuleb ka uue lepingu järgi kohaldada samamoodi kui seni (arvestades põhiseaduse koostoimet seniste aluslepingutega), siis ei ole enne Euroopa põhiseaduse lepingu ratifitseerimist vaja põhiseadust muuta ega rahvahääletust korraldada. Siin ei ole aga enam küsimus Euroopa põhiseaduse lepingu Eesti õiguskorda inkorporeerimise vormis, vaid juba lepingu sisus ehk teisisõnu lepingus sisalduvates õigustes ja kohustustes.

Et teha kindlaks, kuidas mõjutab Euroopa põhiseaduse leping Eesti põhiseaduse edasist kohaldamist, tuleb määratleda lepinguga kaasnevad olulisemad muudatused ja nende riigiõiguslik tähendus. Olulisteks muudatusteks on meie jaoks eeskätt need normid, millega Eesti Vabariik kas otseselt või kaudselt loovutab võrreldes varasemate lepingutega täiendavalt suveräänsust ja jagab otsustuspädevust. Eelkõige tekib siin küsimus Euroopa põhiseaduse lepingu koostoimest põhiseaduse §-ga 3, mille järgi teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel.

Olen enda jaoks need võimalikud olulised muudatused kaardistanud järgnevalt:

1. Leping toob kaasa täiendavaid valdkondi, milles laiendatakse Euroopa Liidu pädevust liikmesriikide arvelt.

Leping jagab valdkonnad Euroopa Liidu ainupädevuse valdkondadeks, jagatud pädevuse valdkondadeks ja valdkondadeks, kus Euroopa Liit võib võtta toetavaid, koordineerivaid ja vastastikku täiendavaid meetmeid. Pädevuse selge sätestamine koos sammaste süsteemi kaotamisega teenib kahtlemata Euroopa Liidu õiguse lihtsustamise huve. Kuid tasub pidada silmas, et ühes sellega laiendatakse osades valdkondades ka Euroopa Liidu pädevust – näiteks suureneb liidu pädevus kehtestada miinimumeeskirju kuritegude ja karistuste määramisel, isikute menetluslike õiguste osas ning sisserände, varjupaiga, piirikontrolli ja politseikoostööga seotud küsimustes.

Siinkohal tuleb tähelepanu juhtida veel ühele seni väheanalüüsitud küsimusele. Nimelt sätestab leping Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse printsiibi. Kuigi ülimuslikkuse doktriin on vaieldamatult kehtiv ka praegu, on liikmesriikide konstitutsioonikohtud (näiteks Saksa Liidukonstitutsioonikohus Maastrichti otsuses 1993. aastal) pidanud ülimuslikkuse aluseks delegatsiooninorme rahvuslikes põhiseadustes. Sellest tulenevalt leidsid konstitutsioonikohtud, et neile jääb õigus kontrollida, kas Euroopa Liit on toiminud põhiseaduste pinnalt delegeeritud võimupädevuste piirides. Euroopa põhiseaduse lepingu järgi tuleneb ülimuslikkuse põhimõte aga Euroopa Liidu enese kesksest alusdokumendist.

2. Lepinguga laiendatakse kvalifitseeritud häälteenamusega otsustatavate küsimusteringi.

Lepingu järgi on otsuste tegemine kvalifitseeritud häälteenamusega Euroopa Ülemkogus ja ministrite nõukogus üldreegliks. Lisanduvad uued valdkonnad, kus senise ühehäälsuse nõude asemel piisab otsuste tegemiseks edaspidi kvalifitseeritud häälteenamusest, seda peamiselt justiits- ja siseasjade valdkonnas ning sotsiaal-, kultuuri-, majandus- ja rahanduspoliitika alal. Olen seisukohal, et üleminek seniselt ühehäälsuse nõudelt, millega kaasnes iga liikmesriigi vetoõigus, kvalifitseeritud häälteenamuse nõudele kujutab endast liikmesriikide otsustuspädevuse vähenemist. Ka Saksa Liidukonstitutsioonikohus on pidanud suveräänsuse seisukohast oluliseks just riigi vetoõiguse kasutamist laialdastes valdkondades.

3. Lepinguga antakse Euroopa Liidule juriidilise isiku staatus

Põhiseaduslik Leping annab Euroopa Liidule selgesõnaliselt rahvusvahelise õigussubjektsuse ehk kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega välislepingute sõlmimise üldise pädevuse. Rahvusvahelise õigussubjektsuse olemasolu võib pidada üheks liikmesriikide suveräänsuse indikaatoriks.

4. Leping mõjutab Euroopa Liidu institutsionaalset korraldust

Lepingu järgi valib liikmesriikide riigipeadest või valitsusjuhtidest koosnev Euroopa Ülemkogu omale kvalifitseeritud häälteenamusega kaheks ja pooleks aastaks eesistuja ehk presidendi. Varem juhtis Euroopa Ülemkogu tööd liidu eesistujariigi riigipea või valitsusjuht, kes roteerus iga kuue kuu tagant.

Lepingu järgi määrab Euroopa Ülemkogu kokkuleppel Euroopa komisjoni presidendiga ametisse ka liidu välisministri, kes on välisasjade nõukogu eesistujaks ning kelle ülesandeks on liidu ühise välis- ja julgeolekupoliitika juhtimine.

Küsimusi võib tekitada ka komisjoni liikmete arvu vähendamine kahele kolmandikule liikmesriikide arvust. Alates 2014. aastast ei ole igal liikmesriigil komisjonis voliniku kohta, mistõttu võib prognoosida liikmesriikide rolli vähenemist Euroopa Liidu poliitikas..

5. Põhiõiguste hartale õiguslikult siduva staatuse andmine

Lepinguga muudetakse seni soovitusliku iseloomuga põhiõiguste harta liidule ja liikmesriikide Euroopa Liidu õiguse kohaldamisel siduvaks. Olulise uuendusena näeb leping ette, et Euroopa Liit ühineb Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga ning konventsiooniga tagatud ja liikmesriikide ühesugustest põhiseaduslikest tavadest tulenevad põhiõigused saavad seeläbi liidu õiguse üldpõhimõteteks. Ei ole siiski kaugeltki selge, kuidas hakkavad praktikas põhiõiguste kaitse üle peetavates vaidlustes suhestuma Euroopa Kohus, Euroopa Inimõiguste kohus ja siseriiklikud kohtud.

Olen seisukohal, et Riigikogul peab enne ratifitseerimisprotseduuri juurde asumist olema kujunenud eeltoodud küsimuste pinnalt selge nägemus, kuidas asetada Euroopa põhiseaduse leping Eesti konstitutsiooniliste aktide süsteemi, mille praegu moodustavad põhiseadus ning kolmas akt ühes liitumislepingu ja seniste liidu aluslepingutega. Mul hea meel märkida, et Riigikogu põhiseaduskomisjoni juurde on loodud õigusekspertidest töörühm, mille üheks eesmärgiks on anda vastus küsimusele, kas ja kuidas tuleks põhiseadust enne lepingu ratifitseerimist muuta. Ilmselt peaksid seeläbi saama selgemaks vaieldud ka paljud käesolevas kirjatükis tõstatatud küsimused.

Loe lisaks:

Euroopa põhiseaduse lepinguga seotud arvamuslood