Värner Lootsmann: liitmine pole võimalus, vaid suisa kohustus

Eesti Vabariigi põhiseadus. Foto: Repro

Harju maavanema Värner Lootsmanni selgitusel on haldusreformi juures küsimus vaid selles, kuivõrd peab välja selgitama omavalitsuse ja selle elanike tahet ning mil määral sellega arvestama.

Haldusreformi tehes ei saa astuda samme, enne kui pole analüüsinud saadavat tulemust. Seepärast pole praegu kõige õigem väita, et 15 järele jäävat valda oleks parim lahendus, sest kohe tekib küsimus, kuhu reastada meie «suurlinnad» Narva, Kohtla-Järve, Pärnu, Tartu ja Tallinn ning kas ikka on kõige otstarbekam moodustada Ida-Viru vald.

Haldusreformi ei saa alustada etteantud plaanilisest näitajast, vaid põhjalikest uuringutest eesmärgiga muuta ühinemistega meie omavalitsused haldussuutlikuks ja tugevamaks. Üksmeelel ollakse selles, et meil on palju haldussuutmatuid omavalitsusi, kuid lahendusteid ei soovi keegi otsida. Kohalikud poliitikud kardavad kaotada töökohta, Toompea poliitikuid aga hirmutavad võimalikud positsioonide kaotused omavalitsuste volikogude valimistel. Mõni erakond on aga oma positsioonide kaitseks välja käinud isegi põhiseaduse.

Regionaalministri hiljuti oma koalitsioonipartneritele soovitatud otsus algatada haldusreform valitsuse initsiatiivil pole kuidagi vastuolus põhiseaduse alusel kohalikele kogukondadele tagatud iseotsustamisega ega enesekorraldamise põhimõttega.

Rahvaliidu kohalike omavalitsuste ja regionaalpoliitika toimkonna juht Kajar Lember väidab Rahvaliidu 19. septembri pressiteates: «Valitsus eksib, kui käsitleb omavalitsusi riigiasutustena, mida saab poliitilise mõju kehtestamise eesmärgil sunniviisiliselt liita või lahutada. See on põhiseadusevastane.» Tegemist on siiski pelgalt poliitilise väljaütlemise, mitte aga õiguslikult põhjendatud järeldusega.

Analüüsime, mida põhiseadus kohalike omavalitsuste moodustamise ja tegutsemise kohta tegelikult ütleb, ning paragrahv 2 sätestab: Eesti riigi maa-ala, territoriaalveed ja õhuruum on lahutamatu ja jagamatu tervik. Eesti on riiklikult korralduselt ühtne riik, mille territooriumi haldusjaotuse sätestab seadus.

Põhiseaduse paragrahvi 154 järgi otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest. Paragrahvi 157 järgi on kohalikul omavalitsusel iseseisev eelarve, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus. Kohalikul omavalitsusel on seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi. Paragrahv 158 sätestab, et kohaliku omavalitsuse üksuste piire ei tohi muuta vastavate omavalitsuste arvamust ära kuulamata.

Seega määratleb põhiseadus selgelt järgmised kohaliku omavalitsuse kujundamise ja tegutsemise printsiibid:

1) Eesti on unitaarne riik (mitte aga kohalike omavalitsuste liit). Kohalikud omavalitsused kui territoriaalse halduskorralduse üksused moodustatakse seaduse alusel ehk vastavalt kogu Eesti rahva tahtele;
2. seaduse alusel määratakse ka kohalike omavalitsuste täidetavad funktsioonid ja nende rahastamise kord;
3. kohaliku omavalitsuse üksuste piire ei tohi muuta ilma omavalitsuste arvamust ära kuulamata.

Need põhiseaduse fundamentaalsed seisukohad on edasi arendatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses (KOKS) ja Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses (HJS). Nii sätestab KOKSi paragrahv 2, et kohalik omavalitsus rajaneb riigi territooriumi haldusjaotusel ja teostub demokraatlikult moodustatud esindus- ja võimuorganite kaudu, samuti kohaliku elu küsimustes rahvaküsitluse või rahvaalgatuse teel.

HJSi paragrahvi 7 lõike 4 järgi algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise valdade ja linnade osas, samuti valla või linna piiride ja nime muutmise kas valitsus või asjaomane volikogu. Kui algatatakse haldusterritoriaalse korralduse muutmine, võetakse aluseks kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse paragrahvi 5 lõike 1 alusel valitsuse kehtestatud kohaliku omavalitsuse üksuste loetelu ühinemispiirkondade kaupa.

HJSi järgi kaetakse valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse ning haldusüksuse piiride ja nime muutmisega kaasnevad kulud riigieelarvest kooskõlas riigieelarve seaduse paragrahvi 30 lõike 3 alusel kehtestatud korraga selleks ettenähtud vahenditest valitsuse määratud ulatuses ja korras, välja arvatud haldusterritoriaal­se korralduse muutmise puhul. Viimasega seotud kulude katteks eraldatakse riigieelarvest toetust kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse alusel.

Nii valitsuse kui ka asjaomase volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise menetlemisel selgitatakse välja nende elanike arvamus, keda muutus otseselt puudutab. Seega peavad erakondade või muude huvigruppide algatatavad muudatused olema avatud vähemalt diskussiooniks.

HJSi paragrahvi 7 lõike 5 järgi tuleb haldusterritoriaalse korralduse muutmist algatades arvestada järgmisi asjaolusid:

1) ajaloolist põhjendatust;
2) mõju elanike elutingimustele;
3) elanike ühtekuuluvustunnet;
4) mõju avalike teenuste osutamise kvaliteedile;
5) mõju haldussuutlikkusele;
6) mõju demograafilisele situatsioonile;
7) mõju transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele;
8) mõju ettevõtluskeskkonnale;
9) mõju hariduslikule olukorrale;
10) omavalitsusüksuse terviklikkust.

Kui nüüd kellelgi tekib kahtlus, kas põhiseaduse paragrahvid kohaliku omavalitsuse kohta ning selle alusel antud seadused ikka on kooskõlas rahvusvahelise õigusega või on tegemist kodukootud lähenemisega, tuleks uurida Euroopa kohaliku omavalitsuse hartat, mille ratifitseerimise seaduse võttis riigikogu vastu 28. septembril 1994.

Hartas tunnistavad ühinenud riigid, et kohalike omavalitsuste kaitse ja tugevdamine panustab demokraatiale ja võimu detsentraliseerimise põhimõtetele tugineva Euroopa ülesehitamisse, milleks on tarvis demokraatlikult moodustatud otsuseid langetavatele organitele tuginevaid kohalikke omavalitsusasutusi. Nendel asutustel on oma kohustuste, nende kohustuste täitmiseks vajalike vahendite ja viiside ning tarvilike rahaliste vahendite suhtes ulatuslik autonoomia.

Harta sätestab, et kohalik omavalitsus tähendab kohalike võimuorganite õigust ja võimet seaduse piires ja kohalike elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust. Kohalike võimuorganite põhivolitused ja -kohustused määratakse kindlaks põhiseaduse või seadusega.

Nii nagu Eesti põhiseadus, sätestab ka harta riigi kohustuse konsulteerida kohalike võimuorganitega aegsasti ja sobival viisil kõigi neid otseselt puudutavate küsimuste planeerimise ja otsustamise osas niipalju kui võimalik. Muudatusi kohalike omavalitsuste võimupiirides ei tehta kõnealuse kohaliku kogukonnaga enne nõu pidamata. Kus seadus lubab, võib seda teha rahvahääletuse teel.

Seega ei saa olla kahest mõistmist – kohalik omavalitsus tegutseb nii riigi kui terviku poolt määratud territooriumil, täidab talle antud ülesandeid ja teda rahastatakse seadusega määratud korras. Kogu poleemika haldusreformi üle võib taanduda vaid küsimusele, millises ulatuses ja millises vormis peab riigikogu või valitsus kohaliku omavalitsuse ja vastava territooriumi elanike tahte välja selgitama ja sellega arvestama.

Otsides õiget proportsiooni keskvõimu ja kohaliku autonoomia vahel, on õigustamatult vähe tähelepanu pööratud kohaliku omavalitsuse finantseerimise teemale. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklis 9 sätestatu järgi on kohalikel võimuorganitel riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada, kusjuures need vahendid peavad olema vastavuses neile põhiseaduse ja seadustega antud kohustustega.

Harta 9. artikli punkti 3 järgi peab vähemalt osa kohalike võimuorganite rahast tulema kohalikest maksudest ja koormistest, mille suuruse nad võivad seadusega lubatud piires ise määrata. Just see on minu arvates kõige olulisem, kuid mis pahatihti ununema kipub – kui kohaliku omavalitsuse üksuse elanikud ei julge või ei suuda vastu võtta otsust kehtestada maksu või koormist, mis annaks arvestatava tulu kohaliku elu korraldamiseks, siis ei olegi kohalikku omavalitsust selle tegelikus tähenduses olemas. Omavalitsust vaid mängitakse, sest kogu rahaline vastutus on lõpp­astmes riigi käes.

Et vabatahtlik ühinemine ei jääks üksnes unistuseks, peab just valitsus näitama üles aktiivsust, toetades ühinemistoetustega neid omavalitsusi, kes teevad seda lähima kolme aasta jooksul, ja seejärel viima kahe aasta jooksul lõpule kogu omavalitsusmaastiku korrastamise. Regionaalhaldusreform on mõistlik ja vajalik ning valitsus ei ole mitte õigustatud, vaid suisa kohustatud astuma samme selle läbiviimiseks.

Arvamus

Siim Kiisler
regionaalminister (IRL):

Vajadust parandada Eesti omavalitsuskorralduse toimivust on tõdenud enamik poliitilisi jõude ja eksperte. /…/ Haldusterritoriaalne reform on võimalik läbi viia ühtsete põhimõtete ja plaani alusel korraga kogu Eesti territooriumil. See eeldab aga tõsiasja tunnistamist, et reformi pole võimalik teostada ainult vabatahtlikule ühinemisele tuginedes, möödapääsmatu on teatud juhtudel ka omavalitsuste administratiivne liitmine.

Kajar Lember
Rahvaliidu kohalike omavalitsuste ja regionaalpoliitika toimkonna juht:

Valitsus eksib, kui käsitleb omavalitsusi riigiasutustena, mida saab poliitilise mõju kehtestamise eesmärgil sunniviisiliselt liita või lahutada. See on põhiseadusevastane. 2009. aasta kohalikeks valimisteks reformi läbiviimine on ebarealistlik ja poliitiliselt ohtlik. Kahjuks soovib koalitsioon muuta Eesti tsentraliseeritud otsustamisega riigiks, kus kõik piirkondi puudutavad otsused tehakse ainult pealinnas.

Marek Strandberg
Erakonna Eestimaa Rohelised eestkõneleja:

Mis tahes administratiivsed ümberkorraldused ei kaota ju ometi koha- ega kultuurimälu. Mis tahes administratiivne ühendamine ja territoriaalse haldusstruktuuri muutmine ei tohi kahjustada kohalikke huve. Suuremate omavalitsustega saavutatav parem transpordi-, planeerimis- ja ehk ka koolikorraldus ei tohi mingil juhul häirida inimeste püsiväärtusi ega muutuda ressursimahuka majandamise stardipauguks.

Peep Aru
Reformierakonna riigikogu fraktsiooni aseesimees:

Eelmise regionaalministri ette valmistatud regionaalhalduskorralduse nüüdisajastamise seisukohad olid möödunud aasta lõpuks sisuliselt läbi vaieldud ja põhiosas kokku lepitud. Selle võiks Reformierakonna arvates ka kohe ellu viia. Kui praegune minister eelistab hoopis nullist alustada, venitab see kogu protsessi pikemaks. 

Kalvi Kõva
sotsiaaldemokraatide riigikogu fraktsiooni liige:

Regionaalministri välja pakutud administratiivne surve on üks paljudest võimalustest haldusreformi läbiviimiseks. Millised eelised ja mõjud on sundliitmisel võrreldes vabatahtliku liitumise või kahetasandilise omavalitsussüsteemi rakendamisega, on põhiküsimused, millele sotsiaaldemokraadid ootavad argumenteeritud ja analüüsivat vastust ministrilt.

Keskerakonna volikogu avaldus:

Volikogu on seisukohal, et riigi halduskorralduse reform ei ole ainult koalitsioonierakondade era­asi ning võimalik halduskorralduse reform eeldab kõigi osapoolte ja erakondade konsensuslikku kokkulepet, uuringuid ja analüüse ning teadlaste ja asjatundjate kaasamist reformi ettevalmistamise protsessi. /…/ Eesti Keskerakonna volikogu on jätkuvalt seisukohal, et linnade ja valdade osakaalu ja otsustusõigust ühiskonnaelu korraldamisel tuleb suurendada ning seda ei saa teha ülepeakaela ette võetud sundühendamise kaudu, vaid kohalike omavalitsuste otsustusõigust suurendades ja tulubaasi tugevdades.