Indrek Teder : Igal riigieelarvel on piir

Õiguskantsler Indrek Teder. Foto: Peeter Langovits.

Suvise aja kohta ebatavaliselt teravalt puhkenud emotsionaalne debatt riigieelarve üle, kus erinevad asjaosalised püüavad tõestada oma õigust suuremale osale, vaatab mööda mõningatest suurematest küsimustest. Selle järelevalve on õiguskantsleri roll.

Veelgi konkreetsemalt. Riigikohtu üldkogu on analüüsinud õiguskantsleri rolli spetsiifiliselt riigieelarve osas. Põhiseaduse paragrahvides 115–119 sätestatud ja igal aastal vastu võetav  riigieelarve on formaalne seadus. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses ei ole oluline, kas tegu on formaalse või materiaalse seadusega.

Riigikohtu üldkogu on väljendanud seisukohta, et seadust, mille sisuks on õigusnormid ja ka üksikud regulatsioonid, käsitletakse õigustloova aktina ning sellest tulenevalt asus seisukohale, et õiguskantsler võib kontrollida ka riigieelarve kulusid.

Riigieelarve vastuvõtmise teel annab seadusandlik võim täidesaatvale võimule loa riigi raha kulutamiseks, kontrollides sellega valitsuse tegevust ning seades sellele piirid.

Seega kuulub riigieelarve õigustloovate aktide valdkonda, mis allub õiguskantsleri järelevalvele. Eelarveläbirääkimistel ei tasu seda unustada.

Mida on mul kavas eelarve puhul jälgida? Paratamatus on, et majandus tõuseb ja langeb tsükliliselt. Kuid asjaolu, et eelarveprojekti vaidlused käivad majanduslanguse ja kokkuhoiupüüdluste tingimustes, ei maksa üle tähtsustada. Nii nagu möödus majandustõus, möödub ka majanduslangus, kokkuhoidlik majandamine peab aga eksisteerima nii majanduslanguse kui ka -tõusu ajal.

Riigi toimimine ja Eesti põhiseaduses sätestatud õigused ja vabadused ei ole analoogselt majandusega rütmilised. Eelarveläbirääkimised ei ole seega ainult pragmaatilis-poliitiline protsess, vaid sellel on selge õiguslik-põhiseaduslik mõõde: riigi toimimine, riigi tuumikfunktsioonid peavad saama täidetud, ja täies garanteeritud mahus täidetud. Ilma rahata eelarvereal jäävad riigi poolt vastavale täitevvõimule pandud põhiseaduslikud kohustused pelgalt helesiniseks unistuseks.

Selleks, et Eesti ühiskond saaks toimida omariiklikuna, tuleb ka eelarve koostamise protsessis arvestada paratamatult põhiseadusest tulenevate prioriteetidega. Selle üle, mis on riigi prioriteedid, võiks lõputult vaielda, kuid prioriteetsena saab käsitleda valdkonda, ilma milleta ei ole demokraatliku ja inimkeskse Eesti Vabariigi toimimine mõeldav.

Kui tuua mõningaid näiteid, siis üks riigi mittedelegeeritav tuumikfunktsioon (vt ka Riigikohtu Üldkogu 16.05.2008. a otsus 3-1-1-86-07) on riigi monopoolne karistusõigus. Põhiliselt teostab riik oma karistusõigust politseisüsteemi ja kohtu kaudu. Ka efektiivse kohtupidamise korraldamine on riigi ülesanne. Kuidas aga saaks kohtuvõim nõuetekohaselt toimida, kui riigieelarvega otsustataks kohtusüsteemile ette näha ebapiisavad vahendid? Möödapääsmatult on vajalik garanteerida kohtusüsteemi finantsiline sõltumatus täitevvõimust.

Põhiseaduslike institutsioonide nn neutraliseerimine eelarve kaudu on ühemõtteline oht käesolevate eelarvekõneluste puhul. Kujutage ette Eesti Vabariigi presidenti, kelle eelarve on kärbitud selliseks, et takistada oma põhifunktsioonide täitmist.

Põhiseaduslikust institutsioonist jääb järele ainult pidulik fassaad – uksesilt ilma sisuta. Erinevate riiklike  institutsioonide taan­damine teisejärguliseks, seadusandja ette kirjutatud rolli mängivateks operetitegelasteks, on saavutatav just riigieelarve kaudu.

«Ebamugavate» ametiisikute tegevuse piiramiseks ebapiisav rahastamine on kahtlemata väga tõhus vahend, kuid riivab selgelt põhiseaduse mõtet. Samuti kirvemeetodil haldussuutlikkuse kärpimine erinevaid avalikke teenuseid osutavate ametnike koondamise kaudu.

Mul on viimasel ajal tekkinud kahtlus, kas eelarvete koostamise ajal – pean siin silmas eelarveid laiemas mõttes, kaasa arvatud näiteks kohalike omavalitsuste eelarved – analüüsitakse põhjalikult seda, mis on see põhiõiguste tagamise miinimumtase, allapoole mida ei või langeda.

Kokku saab ja tuleb hoida valdkondades, kus meil on valikuid – olgu selleks siis uute teede rajamine, teatrite renoveerimine või ametnike väliskoolitused.

Valikud puuduvad aga nende aspektide osas, mis tulenevad põhiseadusest – näiteks hariduse andmine, sotsiaalhoolekandesüsteemi käitamine ja muude selliste baashüvede kättesaadavuse tagamine.

Riigi põhifunktsioonid ja inimesekesksus peavad demokraatlikus ühiskonnas olema tagatud igal ajal, ka kunagi kujundatud riigieelarve mahu prognoosi mittetäitumise korral. Igal asjal on piir ja nii on piiritletud ka riigieelarve koostajate mängu- ja säästuruum, ning mul on õiguskantslerina kindlasti kavas selle üle järelevalvet teostada.