Kari Käsper: Eestis ei osata huvigruppe õigusloomesse kaasata

Kari Käsper Foto: Liis Treimann

Eesti Inimõiguste Keskuse juhataja Kari Käsperi hinnangul ei osata inimesi õigusloome protsessi piisavalt kaasata.

Käsperi sõnul toimub kaasamine sageli liiga hilises staadiumis ning pigem ametnikele mugavas vormis ning on sisult pigem formaalne ja ei pruugita arvestada tehtud ettepanekutega, sest need võivad olla põhimõttelisemat laadi kui lihtsalt mõne detaili täpsustamine.

«Huvigruppe on erinevaid, seega tasuks kaasajatel rohkem mõelda selle peale, kuidas kaasata selliselt, et saada võimalikult mitmekesiseid arvamusi ega jätaks kedagi asjatult välja. Sageli ebaõnnestub kaasamine ka seetõttu, et ei osata huvigruppide esindajatega suhelda või puudub kontakt, mistõttu tasuks tegelda rohkem sellega, et ametnikkond oleks ise kooseisult mitmekesisem ja peegeldaks ühiskonda sotsiaaldemograafiliselt. Kui näiteks töövõimereformi ettevalmistavate ametnike seas oleks olnud ka puudega inimesi, oleks ehk suhtlus esindusorganisatsioonidega olnud tulemuslikum,» märkis Käsper.

Käsperi hinnangul tuleks seaduseelnõude koostamisel teha palju ulatuslikumalt eelnevalt uuringuid ja mõjuanalüüse, kasutades selleks ka teadmisi, mis on riigisektorist väljaspool.

Samuti on tema sõnul vaja rohkem pädevust nii ministeeriumitesse kui ka riigikogusse toetavate ametnike näol või siis lihtsalt mitte nii palju asju ette võtta kui neid ei suudeta korralikult ette valmistada. Käsper märkis, et teadlaste ja ülikoolide kasutamine eelnõude koostamise juures annaks oluliselt juurde, kuigi kõigis valdkondades pole teadlaskonna tase ühtlane, hea näide selles osas on karistusseadustiku revisjon.

«Kaasamisel tuleks liikuda rohkem üldisest kaasamisest spetsiifilisemaks, arvestades erinevate siht- ja huvigruppide eripärasid ja kaasates võimalikult varakult. Ka kommunikatsioonile tuleks palju rohkem panustada. Täna on kaasamisprotsess pigem formaalne, mitte tulemustele orienteeritud ja seetõttu pole sellest ka kellelegi erilist kasu,» lausu Käsper.

Hea õigusloome tava järgimine on Käsperi hinnangul viimastel aastatel kasvanud, kuigi mõned rohkem tähelepanu saanud eelnõud võivad jätta teistsuguse mulje.

«Õigusloome on pigem liikumas ainult healt õigusloomelt targa õigusloome suunas. Arvan, et õigusloome formaalsele ja sisulisele kvaliteedile suurema tähelepanu pööramine, sealhulgas õigusloome hea tava ja parimate ja halvimate seaduste valimine, aitab sellele kaasa,» lausus ta.

Seaduste juures võiksid olla selgitavad tekstid

Käsperi sõnul võiks Eestis kaaluda suurema mõjuga sätete puhul mittesiduvate selgitavate tekstide avaldamist koos seadusega, näiteks Riigi Teatajas, et tavakodanik ei peaks toetuma vaid ühele väljarebitud sättele.

«Mul on hea meel, et jätkuvalt ilmub ajakiri Õiguskeel, see on aidanud juba pikka aega mõtestada õigusloome keelelist poolt, mistõttu üldiselt ei ole õigusaktide keelelisele poolele eriti midagi ette heita. Ma pooldan õigusnormide tõlgendamist pigem nende mõtte ja eesmärgi kohaselt, mitte niiväga lähtudes konkreetsest tekstist, mis kirja on pandud,» sõnas Käsper.

Riigikogu liikmetel võiks olla nõunikud

Suurim probleem Eesti õigusloomes on Käsperi hinnangul see, et riigikogu liikmetel ei ole nõunikke, kes aitaksid neil seaduseelnõude tekste sõltumatult läbi töötada ja vajadusel kaasaksid ka huvigruppe ja suhtleksid nendega.

«Praegu sõltuvad riigikogu liikmed vaid enda võimekusest seaduseelnõusid läbi töötada või siis peavad lootma lobistide poolt neile etteantud infole või partei juhistele, mis ei võimalda neil tegelikult teha informeeritud otsust enda sisetunde kohaselt. See tähendab väikest lisakulu, aga ebakvaliteetsete, kallutatud ja läbikaalumata õigusaktide vastuvõtmine on kokkuvõttes palju kallim,» sõnas ta.

Käsperit häirib õigusloome protsessis ka see, et mõnikord võetakse Euroopa Liidu direktiivid Eesti õigusruumi üle nende sisu lihtsalt kopeerides, ega kaaluta läbi, kuidas direktiiviga soovitud tulemust Eesti õiguskeskkonnas kõige paremini saavutada.

«Nii juhtus näiteks isikuandmete kaitse seadusega ja võrdse kohtlemise seadusega, mille sisu on väga üldsõnaline. Kui kooskõla ELi õigusega on vaid formaalne ja sisuliselt on raske seadust rakendada, siis see murendab vähehaaval õigusruumi ja vähendab ELi legitiimsust,» nentis ta.

Parimad ja halvimad seadused

2014. aasta parim seadus oli kari Käsperi hinnangul konkurentsitult kooseluseadus ja seda mitte normitehnilise kvaliteedi pärast, vaid sisulise õigusloomelise sammuna.

«Tegemist oli erakordselt suurt tähelepanu pälvinud seaduseelnõuga, mille puhul erinevad huvigrupid kasutasid eriti aktiivselt võimalusi riigikogu liikmeid mõjutada ja seaduse kohta arvamusi esitada. Hoolimata survest jätkus piisaval arvul riigikogu liikmetel riigimehelikkust, et vaadata mööda eelarvamustest, vaenust, populistlikest küsitlustulemustest ning võtta vastu demokraatlik otsus.  Kahju on sellest, et sellega nii kaua aega läks ja et rakendussätteid ka kohe vastu ei võetud,» ütles Käsper.

Eelmise aasta halvim õigusakt oli Käsperi sõnul korrakaitseseaduse muutmise seadus, millega keelati taas avalikus kohas alkoholi tarbimine. Käsper märkis, et  riigikogu tegi negatiivse meediakajastuse survel kiirmenetlusega populistliku otsuse, sest ei olnud osanud seadust piisavalt selgitada.

«Selle eelnõu kooskõlastamise algatamisest justiitsministeeriumis kuni selle vastuvõtmiseni riigikogus oli alla kolme kuu. Seaduse vastuvõtmine näitab meedia üha suuremat rolli seadusloome mõjutamisel, mistõttu tasuks arutada, kuidas ära hoida demokraatia veel suuremat asendamist «meediakraatikaga».  Halbadest seadustest oli teisel kohal mu meelest mitmeti põhiseadust riivav käibemaksuseaduse muutmise seadus, mis kohustab deklareerima üle 1000-eurosed arved,» rääkis ta.

Parim taasiseseisvumise järel vastuvõetud seadus on Käsperi hinnangul põhiseadus.

«Ma loen seda ikka ja jälle ja üllatun kuivõrd hästi see on aja kulumisele vastu pidanud ja kuidas ka uutes oludes edasi elab. Respekt põhiseaduse ja selle aluspõhimõtete suhtes on aidanud meil kõige paremini hoida demokraatlikke väärtusi. See on olnud meie ühiskonnakorralduse selgroog, mille legitiimsust pole keegi kahtluse alla seadnud ega loodetavasti sea ka tulevikus. Samas põhiseaduse täitmine seadusandja poolt jätab kohati soovida, näiteks apteekide regulatsiooni puhul,» ütles ta.

Iseseisvuse taastamise järgseks halvimaks seaduseks peab Käsper käibemaksuseaduse muudatust, millega finantskriisi ajal tõsteti järsult käibemaks 20 protsendile.

«See rikkus paljusid minu jaoks olulisi põhimõtteid ja ei olnud kindlasti ka põhiseadusega kooskõlas. Teine halb seadus on elektroonilise side seaduse muudatus, millega kehtestati ebaproportsionaalselt laiaulatuslik kohustus säilitada infot mobiilikõnede, -asukohaandmete ja internetiliikluse kohta. Andmete säilitamise direktiiv, mille tõttu see sisse toodi, tunnistati eelmisel aastal Euroopa Kohtu poolt kehtetuks. See tekitas paljudes Euroopa Liidu riikides suuri arutelusid ja ka konstitutsioonilise järelevalve menetlusi, aga Eestis ei olnud avalikku debattigi, rääkimata riigikogus nende küsimuste tõstatamisest,» ütles Käsper.